글 주일유엔군지위협정의 부존재와 무효-통일뉴스2023.11.24

일본과 유엔사3
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주일유엔군지위협정의 부존재와 무효

사진가 이시우

목 차

1. “유엔사”해체와 지위협정의 관계약사
2. 유엔조치의 부존재
3. 극동조항의 부존재
4. 철수에 의한 협정의 무효
5. 유엔결의의 제한
6. 협정당사자자격의 부존재
7. 파견국, 유엔전력제공국의 부존재
8. “유엔군”의 부존재
9. “유엔군 구성원”의 부존재
10. 파견국 국적
11. 평화헌법과의 충돌
12. ‘말할 책임’의 불평등성
13. 출입권, 이동권의 부존재
14. ‘적절한 통지’의 불평등성
15. 시설사용합의의 무효화
16. “유엔군”시설은 미군시설
17. 미군의 권력과 “유엔군”의 권리
18. 중대변경 합의의 무효화
19. 공무수행중 범죄의 관할권
20. 파견국에 유리한 경찰권
21. 합의규정의 무효화
22. 서명국 아닌 국가의 가입
23. 미국의 파견국협상 대표권
24. 결론

자료1 주일유엔군지위협정 번역문
자료2 주일유엔군지위협정 합의의사록

1. “유엔사”해체와 지위협정의 관계 약사
요시다-애치슨교환공문과 평화조약을 근거로 1954년 주일“유엔군”지위협정(이하 지위협정)이 체결되었다. 일본과 11개국이 당사국이었다. 요시다-애치슨교환공문(이하 교환공문)의 서명으로부터 3년, 발효로부터 2년이 지난 뒤였다.
지위협정 제24조는 한국에서의 “유엔군”철수와 함께 일본에서의 “유엔군”도 90일 이내에 철수하도록 정하고 있다. 따라서 지위협정의 운명은 “유엔사”해체‧“유엔군”철수와 직접적인 관계를 가진다. 지위협정은 역사상 세 번의 운명적 위기를 겪어야 했다.
첫 번째는 1954년 제네바정치회담에서의 “유엔군”철수논의였고, 두 번째는 1975년 유엔총회의 “유엔사”해체결의였으며, 세 번째는 2018년 종전선언논의였다.
첫 번째 1954년 제네바정치회담은 지위협정의 탄생배경이자 위기였다.
지위협정은 1954년 2월 19일 도쿄에서 서명되고 1954년 6월 11일 발효된다. 이 기간은 제네바정치회담이 준비되고 개최되는 시기와 거의 일치한다. 제네바정치회담은 지위협정이 발효된 뒤 4일 만인 6월 15일에 종료되었다. 회담은 4월 27일 시작되어 6월15일에 끝났다. 한국과 유엔참전 15개국(참전 16개국 중 남아공은 제외), 북한과 중국, 소련 등 총 19개국이 회담에 참가했다.
한국전쟁을 다룬 마지막 국제회담이 된 제네바정치회담에서 가장 중요한 의제중 하나는 외국군 철수였다. 외국군 철수문제와 관련해서 “유엔군” 측은 침략군인 중국군의 우선 철수를 주장한 반면, 공산군 측은 모든 외국군대, 즉 중국군과 “유엔군”의 즉각적인 동시철수를 주장했다는 점에서 크게 차이를 보였다. “유엔군” 측은 한반도 통일이 이루어지기 전까지 “유엔군”철수는 불가하다는 입장이었다. 만약 “유엔군”이 철수하면 그해 2월에 서명된 주일유엔군지위협정은 자동폐기 될 상황이었다. 5월 21일 일본내각은 지위협정의 수락을 결정했다. 다음날인 5월 22일 중국대표 저우언라이는 한반도에서 유엔의 역할은 불법적인 것이라고 주장했다. 이로서 유엔의 권위인정 여부가 첨예한 쟁점으로 부상했다.
미국은 바로 이 시점에서 회담을 중단시켰다. 결국 한국과 유엔참전국들은 6월 15일 한국문제를 유엔총회로 이관한다는 내용의 공동선언문을 발표함으로써 회담을 종결지었다. 제네바정치회담에서 정전협정 60항규정대로 모든 외국군철수가 합의되었다면 지위협정은 발효도 되기 전에 폐기될 것이었다. 미국은 결국 “유엔군”철수는 죽이고 주일“유엔군”지위협정은 살린 셈이다.

두 번째 위기는 1975년 유엔총회의 “유엔사”해체결의이다.
1975년 유엔총회에서 “유엔사”해체가 막을 수 없는 대세가 되자 미국과 일본에게 1960년 비밀｢조선의사록｣의 처리문제가 핵심문제로 대두되었다. 비밀｢조선의사록｣은 “유엔군”역할을 하는 주일미군이 수행하는 한반도에서의 전투작전은 사전협의 대상이 아니라고 규정했다. 주한“유엔사”가 해체된다면 주일미군의 조치는 사전협의대상이 되어야 했다.
1974년 3월 29일 미국 국가안전보장회의(NSC)는 ‘국가안보결정각서(NSDM)251’을 공식화했다. NSDM/251은 미국이 “유엔사해체에 따라 유엔군지위협정하의 일본에서 제3국 주둔권을 연장하려하지 않을 것”이라고 명시했다.
이는 지위협정의 종료를 의미했다. 미국은 지위협정의 포기를 결심한 것이다.
1973년 6월 15일 열린 NSC고위검토그룹 회의에서 ‘사전협의제’ 문제가 다시 논의됐다. 이 회의에서 합참의장 토마스 무어제독은 비밀｢조선의사록｣이 효력을 상실할 가능성이 있다고 보고 “그것은 미일안보조약을 재개정해야 한다는 뜻”이라고 우려했다. 결국 대통령은 같은 해 7월 29일 다음과 같이 결정했다.

“유엔사 장래에 관해 일본정부와 논의하는 동안 일본에 대한 유엔의 보호와 유엔군지위협정이 종료되고 미-일의 추가적인 공식조치가 요구되지 않더라도 유엔사 해체가 북한의 공격을 억제하는 우리의 능력에 부정적인 영향을 미치지 않을 것임을 확신한다는 입장을 취한다.”

요컨대 “유엔군”지위협정은 폐기하고, 비밀｢조선의사록｣은 개정하지 않기로 결론내린 것이다. 그러나 헨리 키신저의 1976년 1월1일 부 “유엔사”해체약속이 지켜지지 않으면서 “유엔군”지위협정은 기사회생하였다.

세 번째 위기는 2018년 남북 종전선언합의이다.
문재인정부는 종전선언과 “유엔사”해체는 무관하다고 천명했지만 미국과 일본은 불가피하게 “유엔사”가 해체될 것이라고 여기며 준비를 한 것으로 보인다. 야수아키 치지와(Yasuaki Chijiwa)는 “유엔사”가 해체되더라도 한반도 유사시 주일미군기지 활용상황에는 사실상 영향력이 거의 없을 것으로 보았다.
그것은 지위협정체결 당시와 1975년 당시에는 예상하지 못했던, 일본 내 “유엔사”후방기지의 활용가능성이 생겼다고 판단했기 때문이다. 즉 다자안보협력의 허브로 활용되고 있다는 것이다. 한반도 우발상황이 아닌 평시에 지위협정당사국 중 비 미군인 호주군과 캐나다군의 초계기가 2018년 4월, 카데나 기지를 활용해 유엔제재를 회피할 목적으로 한 북한의 선박 간 이동, 즉 해상밀수를 감시했다. 이러한 순찰활동은 일본의 대북정책에 기여하는 작전이기도 했다. “유엔군”지위협정은 이들의 “유엔사”후방기지 활용의 기반이 되었다. 그러나 저자도 우려하듯이 “미군이 아닌 외국군이 “유엔사”후방기지를 이용하는 것과 관련해 일부 측면이 불분명하고 개선의 여지가 있다는 지적”도 내부에서 터져 나온다. 그럼에도 “유엔사”재활성화, 한국‧일본의 “유엔사”회원국추진, “유엔사”의 사이버, 미사일방어영역으로의 역할확장 등 유례없는 “유엔사”강화논의가 불붙었다. 1975년 “유엔사”해체결의가 실패하며 그 반대급부로 “유엔군”지위협정을 부활시켰듯이, 2018년 종전선언이 실패하며 그 반대급부로 “유엔사”지위협정상 법적으로 불가능한 수준까지 “유엔사”강화논리가 전개되고 있다. 그러나 세 번째 위기를 세 번째 기회로 만들려는 미‧일의 “유엔사”강화 시도는 주일“유엔군”지위협정의 법적 부존재문제를 넘어서지 못하는 이상 좌초할 가능성이 높음을 이 글에서 입증하고자 한다.

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글 주일유엔군지위협정의 부존재와 무효