북방한계선의 법적 지위-유병화 이시우 2004/10/17 143

북방한계선의 법적 지위와

북한주장의 문제점

고려대학교 법과대학

柳炳華

<<차례>>

1. 북방한계선과 관련된 문제의 제기

2. 북방한계선의 법적 근거

1) 북방한계선과 휴전협정

A. 개성과 섬문제

B. 휴전시행조치의 교섭과 섬 문제

C. 서해 5개 도서 군에 관한 1953년 휴전협정 규정

2) 북방한계선의 설정 및 이행과 관습법

3) 북방한계선과 남북기본합의서

3. 북방한계선의 법적 성격

1) 군사분계선

2) 해양경계선

4. 북한 주장의 문제점

1) 1970년대

2) 1999년 6월

3) 북한주장의 억지

1.북방한계선과 관련된 문제의 제기

남북한간의 해양경계선으로 50년 가까이 준수해 온 북방한계선(Northern Limit Line)을 북한이 지난 6월 7일부터 침범하여 긴장을 고조시키더니 드디어 6월 15일에는 서해교전사태까지 야기되어 북한 어뢰정이 격침 당하는 중대한 사건이 발생하였다. 또한 9월 2일에는 북한이 북방한계선은 무효라는 일방적 선언을 하기도 하였다.

이와 같이 북방 한계선이 가끔 문제가 되는 것은 서해 5개 도서군 근해 수역이 전략적으로 매우 중대한 데다가 육지의 군사분계선은 휴전협정 상에 명시되어 있으나 해상 군사 분계선은 원칙만이 규정되어 있을 뿐, UN 군사령부 측이 일방적으로 선언하고 북한이 이를 받아들여 시행되고 있기 때문에 북한이 트집을 잡는 것이 아닌가 생각된다. 그러므로 북방한계선의 성립배경과 법적 근거를 명확히 하고 그 법적 성격을 확립하는 것은 남북한의 평화를 유지하는 데 매우 중요한 문제라고 생각한다.

2. 북방한계선의 법적 근거

1) 북방한계선과 휴전협정

북방한계선과 서해 5개 도서군 근해수역의 법적 문제를 이해하기 위하여는 이에 관한 휴전협정규정과 그 교섭 내용을 상세히 검토할 필요가 있다. 서해 5개 도서군의 지위와 해상 경계선이 형성된 것이 휴전협정에서 시작되기 때문이다.

우선 휴전협정의 교섭을 위하여 미국 합참의장이 Ridgway UN 군사령관에게 보낸 지침을 검토해 보면, 서해5개 도서군과 관련하여, 휴전협정의 교섭대상을 군사적 성격에 국한할 것, 휴전협정이 다른 협정을 대체 될 때가지는 계속 유효하다는 것, 휴전은 일시적 전쟁행위의 중단이 아니라 장기간 존속하며 전쟁의 재발을 막는 제도적 장치를 갖추어야 한다는 것, 비무장지역 및 상대방의 지배하에 있는 육지에 접속0.

한 수역을 3해리까지 존중한다는 것 등이다.

A. 개성과 섬 문제

1951년 7월 10일부터 휴전협정의 교섭이 개성에서 시작되자 북한측은 38도선을 기준으로 하자고 주장하였고 UN군 측은 군사접촉선을 기준으로 하되 공중과 해상에서 UN 군 측이 한반도 전체를 압도하고 있는 현실을 반영하여야 한다고 주장하였다. 특히 UN 군 측 대표인 Admiral Joy는 UN 군 측이 공중과 해상에서 한반도 전역을 장악하고 있는 데 이러한 공역과 해역에서 군대를 그대로 철수하는 것은 북한측이 육지에서 원산 평양선 까지 철수하는 것보다도 더 손해라고 하였다. 오랜 진통을 겪은 후 1951. 10. 22.판문점에서 열린 회의에서 현재의 군사 접촉선을 군사 분계선으로 하는 데는 합의하였으나 UN 군 측은 고성지역의 돌출부를 양보하고 또한 UN군 측이 점령하고 있는 도서들을 양보하는 대신 공산 측이 합의 위반으로 불법 점령한 개성을 돌려달라고 하였으나 공산 측은 개성을 반환할 수 없다고 하였다. 개성은 원래 휴전 회담이 시작될 때 UN군사의 기계화부대가 점령하고 있었으나, 휴전회담을 위하여 중립지역으로 하자고 하여 UN군이 철수하였는데, 공산 측이 군대를 이동하여 개성을 불법 점령하여 버렸다. 그런데도 북한측은 군사 행위로 개성을 얻은 것처럼 다루어 그 반환을 거부하였다.

이에 UN 군사 측은 개성을 비무장지역에 넣고 비무장 지역 북쪽에 위치한 섬들을 양보하는 방안을 다시 제의하였으나 북한측은 계속 거부하였다. 이에 UN 군사령관은 더 이상 양보하지 않으려고 하였으나 전쟁을 빨리 종결지으려는 연합국들의 압력을 받은 미국이 UN 군사령관에게 지시를 하여 더 양보하여 개성을 포기하고 현재의 접촉선을 군사분계선으로 수락하도록 지시하였다. 그러므로 섬 문제는 해결되지 않은 채 개성지역문제는 UN 군 측의 일방적 양보로 매듭지어졌다.

B. 휴전시행조치의 교섭과 섬 문제

UN 군사령부가 점령하고 있는 섬들에서 군대를 철수하는 문제는 휴전의 구체적 시행조치를 교섭하는 과정에서 북한측이 다시 제의하였다. 북한측은 휴전의 시행조치로서 적대 행위의 중단, 비무장지역에서 양측군대의 철수, 군사분계선의 상대방 쪽 후방과 연안섬 및 수역으로부터의 군대 철수 등을 제의하였다. 이에 대하여 UN군 측은 상대방이 지배하는 영토로부터의 군대철수를 제의하여 UN군 측이 점령한 섬에서 철수하지 않겠다는 의사를 분명히 하였다.

그러나 한국전쟁을 속히 끝내려는 다른 연합국 회원들과 미국 내의 여론은 휴전협정의 조기체결을 독촉하게 되고 따라서 섬 문제에 관하여 UN 군 측의 양보를 강요하게 되었다. 1951. 12.. 22. 양측 교섭실무자들은 섬 문제가 포함된 시행조치에 합의를 보았다. 구체적으로 UN군 측은 휴전이 체결되고 5일 이내에 북한측의 후방과 연해 도서 및 수역으로부터 일방적으로 군대를 철수한다는 것이다. 다만 서해 5개 도서군은 북한측에 접근하여 있지만 1950년 6.25.전부터 한국의 관할 하에 있었고 또한 한국 관할 하에 있던 주민들이 계속 거주하고 있기 때문에 UN 군 측이 북한측에 넘겨 줄 수도 없기 때문에 계속 관할하기로 한 것이다.

C. 서해 5개 도서 군에 관한 1953년 휴전협정 규정

서해 5개 도서 군에 관한 휴전협정 규정은 제2조 13항 b 와 제2조 15항이다.

- 제2조 13항 b : 본 휴전협정이 효력을 발생한 후 10일 이내에 상대방의 후방과 연안도서 (연해 제도 coastal islands) 및 주역 (해면 waters) 으로부터 모든 군사력, 보급물자 및 장비를 철수한다. 만일 철수에 관하여 쌍방이 동의를 한 합당한 이유 없이 기한을 넘어 이러한 철수를 하지 않을 때에는, 상대방은 치안을 유지하기 위하여 필요하다고 인정되는 어떠한 조치라도 취할 권리를 갖는다.

상기한 연안도서 (연해제도)라는 용어는 휴전협정이 효력을 발생할 때에 비록 일방이 점령하고 있더라도 1950년 6월 24일에 상대방이 통제하고 있던 섬들을 말하는 것이다. 단 황해도와 경기도의 道界線 북쪽과 서쪽에 있는 백령도, 대청도, 소청도, 연평도 및 우도는 UN 군 총사령관의 군사통제하에 남겨두고 이들 도서 군을 제외한 기타 모든 섬은 조선인민군 최고사령관의 군사통제하에 둔다. 한국서해안에서 상기 통제선 이남에 있는 모든 섬들은 UN 군 총사령관의 통제하에 둔다.

- 제2조 15항 : 휴전협정은 적대중인 모든 해상 군사력에 적용되며 이러한 해상 군사력에 적용되며 이러한 해상 군사력은 비무장지대와 상대방 군사통제하에 있는 육지에 인접한 수역을 존중하며 Korea에 대하여 어떠한 종류의 봉쇄도 하지 못한다.

이러한 휴전협정 규정이 갖는 법적 의미는 무엇인가? 휴전협정 상에 육지의 군사분계선은 명시적으로 규정되어 있는데 해상 군사분계선은 그렇지 못한다. 해상의 군사분계선을 분명히 규정하지 못한 가장 큰 이유는 앞에서 설명한대로 한반도 근해 전체 해상을 UN 군사령부가 점령하고 있어서 UN 군사령부 측이 일방적으로 양보하는 상황이었다. 또한 영해의 폭에 관하여 UN 군사측은 그 당시 해양법 원칙에 따라 3해리를 주장하였으나 북한측은 12해리를 주장하여 합의가 되지 않았다. 그뿐 아니라 서해 5군 도서군 수역은 38도선 이남으로 1950년 6.25. 전쟁이전부터 남한 측에서 관할하여 왔고 그러한 주민들이 계속 거주하였다.

이러한 상황에서 위의 규정을 검토하여 보면 서해의 해상경계선에 관한 법원칙은 서해 5개 도서군과 북한측의 육지 사이의 경계선으로 할 수 밖에 없다. 제2조 15항의 육지에 인접한 수역은 당연히 5개 도서군의 인접한 수역도 포함된다. 특히 서해 수역은 1950년 6월 24일에 한국 측에서 관할하고 있었고, 휴전협정 체결 시에도 한국 측에서 관할하고 있었기 때문에 북한으로서는 그 당시 무슨 주장을 할 형편이나 근거가 없다. 다시 말해서 휴전협정이후 관할권 결정의 두 가지 근거인 그 당시 점령현황과 1950년 6월 24일 관할 내용이 모두 한국 측에 속해 있다. 또한 그 주민도 1950년 6월 24일이나 휴전협정체결시나 모두 한국 측 관할 하에 있었다

2) 북방한계선의 설정 및 이행과 관습법

1953년 휴전협정 체결 직후 휴전협정을 이행하기 위하여는 서해 상에 경계선 내지 군사분계선이 필요하였다. 그래서 UN군 사령관은 해군함정의 경비활동과 관련, 북방한계를 정하기 위하여 이른바 북방한계선(Northern Limit Line)을 설정한 것이다. 1953년 휴전협정체결 직후 UN군사령관이 선포하고 이를 시행하였으며 북한도 이를 준수하였다. 물론 오늘날 상황에서 보면 어떻게 해양군사분계선을 일방적으로 정할 수 있느냐고 의문을 제기할 수 있다. 그러나 그 당시 상황에서 보면 해상 수역전체를 UN군 측이 일방적으로 관할하고 있었으며 또한 휴전협정체결시 북한측의 해군력은 무의미하였기 때문에 해상 경계활동도 일방적이고 따라서 북방한계선의 선포 시행도 일방적인 것이 이상하지 않았다.

이러한 북방한계선은 서해5개 도서와 북한의 옹진반도의 중간 선에 해당한다. 그리고 이 북방한계선은 관계당사자들의 협정에 의하여 설정된 것은 아니다. 그러나 UN군사령부가 휴전협정의 원칙에 따라 현실여건을 고려하여 일방적으로 설정하였으며 북한도 이에 관하여 전혀 이의를 제기하지 않고 적어도 20년간 준수하였다. 원래 합의나 협정은 두 당사자가 동시에 만나서 의사합치를 하는 경우뿐 아니라 한쪽 당사자가 제의한 것을 다른 당사자가 나중에 승낙하거나 이의 없이 받아 들이는 경우에도 성립한다. 명시적 동의가 꼭 필요한 경우에는 ‘명시적 동의’, ‘서면에 의한 동의’를 명문으로 규정한다. 예컨대 1969년 조약 법에 관한 Vienna 협약 20조 5항에 의하면 조약의 유보와 관련, 상대방이 유보 통보를 받은 지 12개월 내에 이의가 없으면 그 유보를 수락한 것으로 본다고 하였다. 다시 말해서 묵시적 동의에 의하여 합의가 성립하는 것이 일반적 원칙이다.

결론적으로 UN군사령부가 설정한 북방한계선은 첫째 UN군사령부측이 완전히 지배하고 있던 해상 수역에서 일방적으로 양보하고 남은 서해5개 도서군과 북한측 옹진반도간의 대체적 중간선을 기초로 하였다는 점, 둘째 옹진반도 이남에 있는 모든 수역은 1950년 6월 24일 이전에 한국 측 관할 하에 있었고 휴전협정체결 시에도 한국 측 관할 하에 있었다는 점, 셋째 UN군사령부 측은 적어도 북한이 북방한계선 설정 사실을 알 수 있게 선포하고 해군력에 의하여 그 준수를 보장하였다는 점, 넷째 북한측은 아무런 이의를 제기하지 않고 이를 20년 간 준수하였다는 점, 넷째 이러한 관행으로 관습법이 확실히 형성되었으며 국제사회도 이를 존중하고 준수하였다는 점등이 인정된다. 특히 마지막 국제사회의 실행과 관련하여 한국근해에서 인정되는 한국의 영공식별구역(KADIZ: Korean Air Defense Identification Zone)은 국제사회의 모든 국가 항공기들이 준수하고 있다.

3)북방한계선과 남북기본합의서

1991년 12월 13일에 체결하고 1992년 2월 19일에 효력을 발휘한 남북기본합의서 (정식명칭은 남북사이의 화해와 불가침 및 교류 협력에 관한 합의서)는 남북관계를 규율하는 기본법이다. 그런데 이러한 남북기본합의서 제11조에 의하면 남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전(휴전)에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다고 되어 있다

또한 1992년 9월17일에 효력을 발생한 남북기본합의서의 부속서 – 제2장 남북불가침의 이행과 준수를 위한 부속합의서에서는 다시 한번 이러한 내용을 확인하고 있다:

제10조 : 남과 북의 해상 불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침구역은 해상 불가침 경계선이 확정될 때까지 지금까지 관할하여온 구역으로 한다.

제11조 : 남과 북의 공중불가침 경계선과 구역은 지상 및 해상 불가침 경계선과 관할 구역의 상공으로 한다.

북방한계선이라는 말을 명시적으로 사용하지는 않았으나 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역을 불가침구역으로 존중하기로 명문화한 것은 매우 중요한 것이다. 지금까지 북방한계선은 휴전협정 원칙에 기초하여 설정하고 관습법으로 확립된 해상 군사분계선이다. 그런데 이러한 북방한계선이 남북관계의 기본법인 남북기본합의서에 명문화한 것이다.

3. 북방한계선의 법적 성격

1) 군사분계선

북방한계선은 휴전협정 상 원칙에 기초하여 설정하고 관습법으로 확립된 해상의 군사분계선이다. 또한 이러한 해상 군사분계선은 1992년에 효력을 발생한 남북기본합의서에서 명문으로 규정하였다. 가끔 일부학자들은 북방한계선이 무엇보다도 군사분계선이라는 사실을 망각하고 연평도에서 소청도까지 구간이 24해리를 초과하는 것을 염두에 두고 연평도에서 12해리, 소청도에서 12해리를 넘는 구간에 위치한 수역의 법적 성격을 어떻게 규정해야 하느냐를 고집하는 경우가 있다. 일반 정상적인 관계를 갖는 국가간의 수역이라면 영해, 접속수역을 넘어서는 수역에서는 통행의 자유를 보장해야하지 않는가를 걱정하는 눈치이다. 그러나 남북한이 휴전협정상의 무력충돌의 재발을 방지하는 규정을 이행하기 위하여 군사분계선을 유지하고 통행을 제한하는 것은 육지에서나 바다에서나 당연한 일이다.

2) 해양경계선

북방한계선은 남북한간의 군사분계선인 동시에 일정한 수역에서의 해양 경계선이다. 남북한간의 관계가 남북기본합의서에 규정한 대로 나라와 나라사이의 관계가 아니라 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계이기 때문에 남북간의 해양 경계선의 성격도 국가간에 인정되는 해양 경계선과는 다른 특수성이 있다. 그러나 어쨌든 남북한이 국제사회에서 현재 국제법주체로소 각각활동하기 때문에 남북간의 해양 경계선은 국가간의 해양 경계선에 준하여 다룰 수밖에 없다.

4. 북한 주장의 문제점

1) 1970년대

1953년 7월 27일 휴전협정 체결이후 20년 동안 별다른 이의 없이 북방한계선을 준수하여 오다가 1973년에 와서 갑자기 태도를 바꾸어 서해 5개도서군의 주변 수역이 북한의 연해라고 주장하면서 서래 59개 도서군 주변 수역을 통과하려면 북한의 사전승인을 받으라는 등 억지주장을 하였다. 그뿐 아니라 1973년부터 북방한계선을 여러 차례 침범하였다. 또한 1973. 10. 12 군사정전위원회 제344차 본회의, 1973. 12. 1. 제346차 본회의에서 북한측은 휴전협정 제13항 b에 의하면 서해 5개 도서군만이 UN군사령부 측 관할 하에 있고 그 주변 수역은 북한측 관할에 속한다는 것이다. 사람들이 살고 있는 섬들이 한국측 관할에 속한다면 그 주변수역은 영해나 접속수역 등으로 당연히 한국측 관할에 속한다는 것은 상식이다. 섬의 관할권은 인정하면서 그 주변수역의 관할권이나 귀속을 부인하는 것은 정상적인 사고 방식이 아니다.

어떻든 북한은 1973년 10월에서 12월에 걸쳐 43회나 북방한계선을 침범하였다. 또한 1974년2월 15일에는 백령도 서북방 30마일 공해 상에서 한국어선 수원 32호를 격침하고, 수원 33호를 납치하였다. 1975년 2월 26일에는 북한 선박 10척이 백령도 남서쪽 23마일까지 침범하여 한국측의 사격으로 1척이 격침되고 9척은 도주하였다. 또한 1977년 3월에도 북한선박들이 18회나 북방한계선을 침범하였다. 이러한 북방한계선 침범은 그 후 비교적 잠잠해졌다.

2) 1999년 6월

북한은 1999년 6월 7일부터 북방한계선을 넘어 긴장을 고조시키더니 드디어 6월15일에는 서해교전상태까지 야기되었다. 북한의 선제공격에 한국 해군이 즉각 대응하여 북한 어뢰정 한 척이 격침되어 20여명의 북한군이 사망한 것으로 추정된다. 이날 해전에는 북한 어뢰정 3척, 경비정 7척이 참가하였고 한국은 초계함 2척, 고속정 10척이 참여하였는데 북한해군의 장비는 현대식 장비로 무장한 한국해군앞에 무력함을 드러냈다.

한편 1999. 9. 2. 북한방송은 북한군 총참모장 김영춘의 발표를 토해 북방한계선의 무효를 선포한다고 주장하였다. 이에 대하여 UN 군사령부측은 전화통지문을 보내 북한의 북방한계선 침범은 도발로 간주하겠다고 단호히 경고하였다.

3) 북한주장의 억지

-서해 5개 도서만 한국 관할이고 그 인근 수역은 북한 관할이라는 주장:

북한은 휴전협정 상에 서해 5개 도서군 만이 한국(UN 군사령부)관할이라고 규정되어 있으므로 그 인근 수역은 북한의 수역이라고 주장한다. 그러나 영해 접속 수역, 경제 수역등 모든 해양관할권을 결정할 때 육지를 중심으로 영해 기준선을 긋고 그로부터 일정거리에 있는 수역을 연안국의 수역으로 삼는 것은 이미 보편화한 사실이다. 그리고 이러한 육지에는 대륙뿐 아니라 섬도 포함된다. 섬은 j한국에 속하면서 그 섬 주변수역은 북한에 속한다는 것은 억지다.

-북방한계선은 UN 군사령부가 일방적으로 선언한 것이므로 무효라는 주장 :

북한은 북방한계선이 휴전협정에 규정되지도 않았고 UN군사령부가 일방적으로 선언한 것으로 무효라고 한다. 그러나 UN군사령부는 휴전협정당시 한반도 주변의 해양수역 전체를 지배하고 있었다. 다시 말해서 UN군사령부가 점령하고 있던 해양 수역을 일방적으로 북한측에 양보한 것이지 북한과 해상 수역의 분할을 교섭하는 것이 아니었다. 더구나 서해 5개 도서군 주변수역은 1950년 6월 24일 이전에도 한국에 속해 있었다.

-북방한계선이 범 적 근거 없다는 주장 :

북한은 북방한계선이 법적으로 아무런 근거도 없는 것으로 주장한다. 그러나 UN군사령부가 일종의 군사분계선으로 선언하고 20년동안 북한은 아무런 이의도 제기하지 않고 이를 준수하였다. 그러므로 북방한계선의 휴전협정상 원칙에 기초하고 있는 확고한 관습법 근거를 갖고 있다.

그뿐 아니라 1992년 2월에 효력을 발생한 남북기본합의서도 분명히 명문으로 인정하고 있다. 따라서 북방한계선은 관습법으로 규정하고 있을 뿐 아니라 남북한 기본법에도 명문화되어 있다.

-북한의 영해라는 주장 :

북한은 서해 5개 도서군 주변수역이 자신의 영해라고 주장한다. 그러나 북방한계선은 분명히 남북한의 해상 군사분계선이다. 그러므로 북한의 관할 수역이 북방한계선 남쪽에 미칠 수 없다. 또한 북방한계선은 서해 5개 도서군과 북한의 웅진반도 사이의 중간선으로 그어 설정한 것으로 휴전협정 상으로나 해양법 상으로나 매우 합리적이다.