국방조직의 성장과정과 조직발전의 당면과제 이시우 2004/07/14 405

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국방조직의 성장과정과 조직발전의 당면과제

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李 善 浩
한국군사학회 부회장, 행정학박사
Ⅰ. 서 론:문제의 제기
Ⅱ. 국방조직의 성장과정
Ⅲ. 국방조직 발전의 당면과제
Ⅳ. 결 론:규범가치의 실정

Ⅰ. 서 론:문제의 제기

뉴밀레니엄의 첫해를 맞아 정보 지식사회의 e-폭풍이 국가 사회의 모든 조직에 변화를 촉진하고 있다. 우리가 몸담고 있는 국방조직이라고 해서 예외일 수 없다.
국방조직은 저비용 고효율의 경제성을 전제한 구조조정 뿐만 아니라, 경제외적 영향요인인 전쟁억제 평화회복 수단으로서 전 평시의 위협 대응 및 실전전력 우위를 보장하는 군사력의 조성 운용합리화에 의한 국가안보역량 강화란 복합적인 변화 발전을 모색해야 하는 어려움을 안고 있다.
아무튼 국방조직의 양적 팽창에 걸맞은 질적 변화 발전의 추구가 당면과제 일 것이다. 탈냉전 시대 이후 세계각국의 군사력은 감축추세를 시현하고 있다.〈표-1〉에서 보듯이 1989년부터 1999년까지의 10년간 한반도 주변 4강 및 남 북한의 재래형 군사력 규모를 좌우하는 병력과 군사비의 증감현상을 볼때, 한반도의 증가추세가 뚜렷하다. 물론 북한은 경제파탄으로 군사비가 줄었지만 병력은 계속하여 100만명 이상을 유지하고 있다. 특히 여기에서 주목할 것은 남북한의 병력을 합할 때, 미국과 러시아 그리고 인도(117만명)보다 훨씬 많고 일본의 8배에 육박하고 있다는 사실이다. 남북한 공히 국력에 걸맞지 않은 과도출혈이며 자원 소모적 군비경쟁이 아닐 수 없다.
한국과 일본의 경우 대칭적 전력구조는 아니지만, 한국군의 병력은 3배나 많으면서 군사비는 일본의 3분의 1에도 못미치는 현상을 전제할 때, 전력구조와 무기체계의 상대적 낙후성 및 진부화를 단적으로 입증한다.

〈표-1〉 한반도 및 주변 4강 병력 군사비 증감현상(병력/군사비)
(단위:만명/억달러)

그런데 이와 관련하여 미국은 참여의 국가안보전략(national security strategy of engagement) 하에 안보의 제고, 경제적 번영 그리고 민주주의 증진이란 3대 국가목표가 설정되어 있고, 이를 뒷받침하기 위한 군사전략으로서 ① 국제환경 조작(shaping the international environment), ② 전영역 위기대응(responding to the full spectrum of crisis), ③ 불확실한 미래대비(preparing now for an uncertain future)란 명문화된 방위전략이 나와 있고, 이에 따라 전력 및 인력조성계획과 요망수준의 배비태세가 갖추어지도록 되어 있다.
그러나 우리의 경우, 국방백서(1999년)에 보면, 국방정책의 기본방향과 중장기 국방발전목표만 제시되어 있지 국가안보전략과 군사전략이 명시되어 있지 않음을 알 수 있다.
단지 국방 중기목표로서 ① 사기충천하고 기강이 확립된 강력한 정예군대, ② 자긍심 넘치고 사명감 투철한 전문직업군대, ③ 경영혁신과 정보화를 통해 효율적으로 운영되는 군대, ④ 국민의 신뢰와 사랑을 받는 국민의 군대란 상당히 추상적인 4가지가 제시되어 있으며, 장기목표로는 ① 선진국방능력을 구비한 소수정예군의 상비군, ② 첨단무기로 무장된 정보 과학군, ③ 합리적 효율적으로 운영되는 경제군이란 3가지의 거창한 항목과 함께 [작지만 강한 군대로 발전]을 그 궁극적인 아이디어로 집약 제시하고 있음을 본다.
그런데 한국도 미국과 같이 국가안보전략과 군사전략을 정립 제시한 다음, 이에 부응하는 군사력을 조성, 유지, 운용함이 마땅할 것으로 보나, 한반도의 특수안보환경과 한미연합억제전략체제하에서 군사력 운용상의 상호의존성과 연계성 때문에 독자적인 국가안보전략과 군사전략의 형성에는 어려운 현실적 제약이 따르는 것으로 안다.
따라서 본 논문은 이와 같은 문제인식을 전제로 하되, 특히 한반도 주변 4강의 군사력이 모두 병력과 군사비는 줄어들었지만, 실전전력(fighting strength)은 오히려 증강되었다는 사실에 주목한다. 이는 무기체계 현대화와 증강에서 읽을 수 있다. 특히 미국의 경우, 이른바 군사기술혁신(Military Technology Revolution:MTR) 또는 군무혁신(Revolution in Military Affairs:RMA)을 통한 양적 감축에도 불구하고, 질적 고도화 내지 초현대화를 성취하기 위해 언제까지(when), 누구의(who), 무엇을(What), 얼마나(How much), 어떻게(How)의 5하원칙에 따라 현국방조직을 줄이거나 바꿔서 새로운 조직으로 거듭나게 한다는 구체적인 프로그램의 청사진을 제시하고서 그대로 밀고 나가고 있기 때문에 앞의 표에서 보듯이 가시적인 성과가 나타나고 있음에 유의할 필요가 있다.
이와 관련하여 BUR(Bottom up Review), QDR(Quadrennial Defense Review) 또는 DOD 연차보고(Annual Report)에 이에 대한 계획과 진도가 계량화된 통계수치로 정직하게 기술 발표되고 있음을 본다.
그러나 한국의 경우, 국방혁신이란 캐치프레이즈하에 여러가지 국방개혁 추진과제가 제시되어 있으나, 실제로 병력과 예산의 감축 및 전력증강목표가 나와있지 않으며, 추상적인 서술로 일관하고 있을 뿐이다.
그동안의 국방개혁 추진결과로 내세우고 있는 유사중복기능의 통폐합 및 조정을 전제로 한 국군수송사령부, 육군항공작전사령부 및 육군화생방방호사령부의 창설, 국방대학원과 국방참모대의 국방대학교로 통합 개편, 계룡대 근무지원단 편성 등이 실제로 어느 정도 인력과 예산을 절감하게 되는지 미지수이다. 특히 가장 큰 이슈로 내세웠던 육군 제1군 및 제3군 사령부의 통폐합에 의한 지상군 사령부 창설은 유보되고 있다.
이와 같은 미지근한 국방개혁 작업으로는 정보 지식사회에 걸맞은 저비용 고효율의 국방조직을 전제로 한 한반도의 전쟁억제와 억제실패시 평화회복을 위한 한미공조체제로서 주한미군의 수평적 카운터파터가 되고, 한반도 장차전에서 일단 유사시 주한미군 없이도 북한과 싸워서 이길 수 있는 자주국방력을 갖춘 다음, 장차 남북한 통일시의 아시아 중심국가로서 적정규모의 통일한국군 위상을 정립한 선진군대의 자리매김을 할 수 있을지는 지극히 불확실하고 불투명하다. 현실 안주에 급급하기 때문이다.
이와 관련하여 현 한국국방조직이 안고 있는 당면과제 즉, 극복해야 할 구조와 기능상의 난맥상을 적시하면 다음과 같다.
① 조직의 성역화 및 폐쇄성
② 군정 군령 일원화와 문민통제장치 미흡
③ 지상군 편중의 심화
④ 국방예산배분의 왜곡
⑤ 전략전력의 부조화
이와 같은 맥락에서 본 논문은 한국국방조직의 변화 발전 방향을 모색 추구하되, 조직구조와 기능 그리고 의사결정절차와 관련한 제반현안문제를 사실발견(fact finding)이란 차원에서 집약 제시하되, 이의 처방은 본 세미나의 마지막 논문에서 구체적으로 논의하게 될 것이므로 여기에서는 거론하지 않는다.
그러나 여기에서 제기하는 당면과제는 누구나 스스로 처방의 아이디어를 생각해 낼 수 있는 준거의 틀(frame of reference) 내지 규범가치로서 역할을 할 수 있을 것으로 본다.
그리고 본 논문의 논의전개 과정에서 시 공간적 편차를 최소화하고 이론정립(theory building)이나 토의(discussion)의 무한계적 확대나 비약을 제어할 수 있도록 하기 위해 다음과 같은 9가지 범주의 가정을 설정한다.
① 가까운 장래에 북한의 대남 무력 침공의지와 능력은 변하지 않을 것인바, 한국의 대내외적 위협은 상존할 것이다.
② 휴전협정은 계속 유효할 것이며, 한미상호방위조약에 근거한 주한미군의 한국주둔은 당분간 불가피한 현실적 요청이 될 것이고, 이에 따른 한미연합 억제전략체제도 지속 강화될 것이다.
③ 한국의 자주국방노력은 계속될 것이나, 동태적 경제성장과 국가지도자의 의지에 따라, 재원의 뒷받침에 가변성이 예상되는바, 그 기대성과가 지지부진할 수도 있을 것이다.
④ 한국의 국방조직 발전은 현행 한미연합군체제, 단 중기계획의 자주국방체제, 그리고 장기계획의 통일한국군 체제로 점진적 3단계 접근이 이뤄질 것이다.
⑤ 한미연합군 체제하에서는 주한미군의 방위분담 요구가 증대할 것이며, 자주국방체제구현을 위해서는 남북한이 다같이 유익한 자원절약과 재정지출 압박 경감을 촉진하도록 하고, 통일한국군 건설은 주변 4강과 견제 가능한 필요하고도 충분한 자위역량을 갖추되 그 규모는 인구의 1%를 상회할 수 없을 것이다.
⑥ 한국은 북한과의 경제력, 과학기술력 그리고 종합국력의 우위를 견지하고 그 격차를 계속 확대시키게 될 것인바, 군사력의 대북한 비대칭적 축소균형을 지향하되 양보다 질, 병력보다 무기체계, 지상군보다 해 공군력 중심으로 국방조직이 환골탈태 될 것이다.
⑦ 한국군은 사이버전쟁에 대처하기 위한 디지털화된 작지만 강한 국방조직을 지향하여 현대전장의 역동성을 좌우하는 요소인 화력(firepower), 기동력(maneuver), 방호력(protection) 그리고 리더십(leadership)의 강화에 주력하는 시대적 요청에 부응하게 될 것이다.
⑧ 북한의 핵무장은 기정사실화되고 있으며, 화생무기와 탄도미사일의 개발 생산 배비태세는 한국안보에 중대한 외부적 위협요인이 될 것인바, 한반도 장차전의 핵상황 상정도 가능할 것이다.
⑨ 미국의 참여전략(engagement strategy)과 같은 맥락인 한국의 국가안보전략격의 햇볕정책을 계속 추진하려면 군사력의 대북균형 내지 우위달성이 국방조직발전의 필수 불가결한 선행조건이 될 것이다.
끝으로 본 논문은 초점(focus)을 국방조직의 구조와 기능 그리고 의사결정절차상의 변화와 발전에 두되 그 소재(locus)는 통수계층과 군정 군령통할계층을 중심으로 한 위협평가, 전략형성, 소요제기, 자원배분, 전력건설, 전력유지, 전력운용 등 국방기획의 7개 순환과정을 분석평가하는데 연구범위를 한정했다.
그리고 본 논문은 공개된 자료와 필자의 경험요소를 바탕으로 한 실증적 연구와 내용분석에 있어서 비교평가의 접근방법을 주로 채용하였다.

Ⅱ. 국방조직의 성장과정
1. 건군기(1945∼1950년)
해방 후 미 군정 당국에서는 일제치하의 조선총독부 행정기구를 대부분 그대로 인수하였으나 군사면에서는 아무런 공식기구가 없다가 미 군정 당국이 1945년 11월 13일 군정법령 제28호를 공포하여 국방사령부(Office of the Director of National Defense)를 설치하고 남한의 국방기구를 조직하기 위한 업무에 착수하게 되었다. 그런데 그 당시까지 우후죽순처럼 탄생한 60여개의 각종 사설군사 및 군사유사단체가 난립하여 반목과 좌익분자들의 내부분열로 혼란이 격심하였다.
이리하여 국방사령부 밑에 군사국과 경무국을 두고 군사국의 참모부서로 육군부와 해군부를 설치하였고, 1946년 1월 14일 국방경비대 창설을 보게 된 것이다. 그 후 1946년 3월 21일 군정법령 제64호로 군정청의 각국을 부로 개칭하게 됨으로써 국방사령부는 국방부로 승격되고, 경무국은 경찰로 독립하게 된 것이다. 그러나 그때 마침 진행되고 있던 제1차 미소공동위원회에서 소련측은 한국이 정부가 수립되기도 전에 국방부란 명칭을 사용한 데 대한 항의를 제기함에 미 군정 당국은 국방의 개념을 국내치안으로 바꾸고 국방부를 국내경비부(Department of Internal Security)로 개칭함과 동시에 군사국을 폐지하고 그 산하의 2개 부를 경비국(Bureau of Constabulary)과 해안경비국(Bureau of Coast Guard)으로 바꾸게 된 것이다. 이리하여 군정법령 제84호에 의해 1946년 6월 15일 경비대 설치령이 소급 공포됨에 따라 비로소 국군의 전신인 국방경비대의 법적 근거를 마련하게 되었다.
그러나 그 당시 군정 당국의 국내경비부란 호칭에 불만을 가진 한국측에서는 국내경비부를 통위부라고 통칭하고 있었다. 통위부의 편성은〈그림-1〉과 같이 계선조직만을 가지고 있었으며, 국내경비부장은 국방부장관격이었으나 군정청의 1개국에 불과했으므로 한국정부가 수립되기까지는 미 군사고문단장이 그 직책을 겸임하였고 부장 밑에 한국인 참모총장을 두고 있었다.

〈그림-1〉 군정 당시의 국방체제

1948년 7월 17일 대한민국헌법과 함께 공포된 정부조직법에 의하여 국방부가 행정부의 한 부서로서 공식 발족하게 되고, 동년 8월 15일 정부수립과 함께 초대 국방장관이 임명되었으며, 구체적인 내부조직은 동년 11월 30일 국군조직법이 공포됨으로써〈그림-2〉와 같은 구조의 국방체제를 가지게 된 것이다.
당시 국군조직법에는 대통령이 통수권자가 되고 그의 통수보좌기관으로서 최고국방위원회와 군사참의원, 그리고 국방자원관리위원회를 두도록 되어 있었다. 그러나 이의 운용을 위한 시행령이나 직제령이 마련되지 않아 통수보좌기관은 운영되지 못하였다. 그 후 1949년 10월 1일 공군이 육군으로부터 분리, 창설됨으로써 3군종체제를 이루게 되었다. 건군 당시의 직제는 군정 군령집행기구인 육군과 해군의 총참모장이 국방장관의 직접지휘를 받지 않고 참모총장이란 중간계층을 통하여 지휘를 받도록 되어 있었다. 이는 통위부 당시의 참모총장제도를 그대로 답습한 것으로, 1949년 5월의 직제개편에 따라 이 제도가 폐지되고, 각군 총참모장도 참모총장으로 개칭되었다.

〈그림-2〉 창군 당시의 국방체제

창군 당시 국방체제의 구조에 있어 주목해야 할 것은 참모총장의 직능이라고 하겠다. 당시의 국군조직법 제9조에 의하면 참모총장은 대통령 또는 국방장관의 지시를 받아 국방 및 용병 등에 관하여 육 해군을 지휘, 통할하며, 일절의 군정에 관하여 국방장관을 보좌하도록 하고 또한 참모총장이 연합참모회의 의장을 겸하도록 하였다. 그런데 여기에 두 가지 문제가 제기된다.
첫째, 군정 군령일원화가 제도적으로 불가능한 체제였다. 1947년 미국의 국가안보법이 제정되어 초대 국방장관이 임명되고 국방성의 전신인 국가군사기구가 형성되었을 때 국방장관이 각군장관들을 통할하게 되어 있었으나, 이들이 똑같은 각료이고 국가안보회의의 위원이었으므로 사실상 지휘권 행사가 불가능하였던 것과 흡사했다.
둘째, 군정 군령기능의 불명확과 참모 계선조직의 모순문제였다.
군정은 군사력 조성 유지(의병), 군령은 군사력 운용(용병) 분야임에도 불구하고 참모총장으로 하여금 대통령 또는 국방장관의 명에 따라 국방전반과 용병분야에 대한 기능을 담당시킴으로써 계선의 역할을 하게 함과 동시에 군정분야에 대한 국방장관의 참모역할을 하도록 한 것은 모순당착이다. 군정 군령 일원화를 제도적으로 보장하기 위해서는 참모총장은 국방장관의 예하지휘관이 되거나 군정이 아닌 군령기능의 보좌역할 중 하나만을 맡아야 함에도 불구하고 계선과 참모의 이중 기능을 담당케 하였다.
2. 시련기(1950∼1953년)
1950년 6월 25일 북한이 남침한 당시 한국군은 갓 창설된 8개 사단 정도의 육군과 소규모 전투부대를 가진 해군과 공군을 합쳐서 총병력은 겨우 10만명 정도였으며, 주한미군은 1949년 6월 말 고문관 요원만 남기고 이미 전원 철수하고 없었다.
한국전쟁 초기의 국방체제에는 지휘권관계에 있어 두가지 변화가 초래되었다. 첫째, 서울이 함락되자 수도를 대전으로 옮긴 후 동년 6월 30일 맥아더 장군의 건의에 따라 이승만 대통령의 지시로 당시 육군참모총장이던 채병덕 장군을 해임하고 정일권 장군을 육 해 공군 총사령관 겸 육군참모총장으로 임명함으로써〈그림-3〉과 같이 잠정적으로 통합참모총장형 체제로 바뀌게 되었다.
둘째, 이승만 대통령이 동년 7월 14일 당시 미 극동군사령관 겸 주한유엔군 사령관인 맥아더 장군에게 [현재의 적대행위가 계속되는 동안]이란 전제하에 한국군의 작전지휘권을 유엔군에게 이양하게 되었으며, 맥아더는 동년월 17일 한국내에 있는 미 지상군의 지휘권을
〈그림-3〉 한국전쟁 발발 당시의 국방체제
(1950. 6. 30∼7. 14)

〈그림-4〉 한국군의 작전지휘권 이양 직후의 국방체제

미 제8군사령관에게 위임하게 됨으로써 한국 육군의 작전지휘권은 미 제8군사령관에게 이양되었다. 이리하여 한국군의 작전지휘권이 해 공군은 유엔군에게 육군은 미 제8군에게 각각 이양됨에 따라 대통령의 통수권이나 국방장관의 군정 군령 통할권의 집행상 군령 분야가 배제된 과도기적 국방체제로 바뀌게 된 이래 오늘날까지 연장되고 있는 것이다.
그리고 1949년 5월 국방부 기구개편으로 폐지되었던 연합참모회의 제도가 1952년 5월 9일 임시 합동참모회의로 다시 설치되었는데, 이때의 기능은 국방장관의 군령보좌기관이 아니라 미국의 합참이 지닌 세가지 기능 중의 하나인 대통령의 군사자문 역할을 모방한 임무를 맡게 되었다.
3. 체제정비기(1953∼1973년)
3년간의 전쟁 끝에 휴전이 됨으로써 군사력은 10만명에서 72만명으로 늘어나게 되었다. 그리하여 군대를 적정 규모로 감축하여 재정비하는 문제가 대두되었다. 기간 중 국방체제의 구조적 변화는 없었고 단지 대통령의 군사자문기관으로 있던 임시 합동참모회의가 1953년 8월부터 국방부소속으로 바뀌고 다음 해 2월에 정식으로 합동참모회의를 설치하여 국방장관의 군령보좌기관으로 운용하다가 같은 해 3월 말에는 연합참모본부로 개칭하였다.
그 후 5 16혁명 직후인 1962년 12월 26일 제3공화국 헌법에 국가안보회의에 대한 규정을 넣게 됨에 따라 통수보좌기관으로서의 기능이 2년 후인 1964년 1월 8일부터 발효하여 제도화됨으로써 현대국방체제의 요건의 하나인 통수보좌기능을 갖추게 된 것이다.
그리고 기간 중 한미간의 작전지휘권 관계에 약간의 변화를 가져왔다. 1954년 10월 17일 한미간의 합의에 따라 유엔군사령부의 작전지휘(operational command)를 작전통제(operational control)로 개념을 변경하고 작전통제권 행사기간을 이승만 대통령의 서한에서 언급한 [현재의 적대행위가 계속되는 동안]을 [유엔군사령부가 한국방위를 책임지고 있는 동안]으로 바꾸었고, 1957년 7월 1일 미 국방성의 명령으로 일본에 있던 유엔군사령부가 서울로 이동해 옴과 동시에 주한미군 사령관 겸 미 제8군사령관이 유엔군사령관을 겸하게 되고 미 제8군과 주한미군에 대한 지휘권은 유엔군사령부로부터 전구사령부이며, 통합군사령부인 미 태평양사령부(PACOM)로 이관되었다. 그 후 이와 관련하여 한국군을 더욱 효과적으로 통제하기 위해 유엔군사령부 일반명령 제38호로(1959년 10월 9일 부) 미 제8군, 주한미 해군사령부 및 제314항공사단을 각각 유엔군사령부의 예하 육군, 해군 및 공군 구성군사령부로 지정하고, 한국군의 각 작전부대가 해당 군종별로 유엔군 구성군사령관의 작전통제를 받도록 지휘권 관계가 변경된 것이다.
이에 따라 한국군의 각군본부는 유엔군 및 미 제8군의 작전통제에서 벗어나고 작전부대만 유엔군 각 구성군사령부의 작전통제를 받게 된 것이다.
휴전후 4 19와 5 16의 정변을 겪으면서 꾸준히 체제를 재정비 및 강화하여 성장, 발전한 국군은 유사 이래 처음으로 1965년 6월 21일 월남에 한국 군사원조단을 설치함으로써 해외파병을 하게 되었다.
월남 파병과 관련하여 한국 국방체제에는 몇 가지의 변화가 생기게 되었다.
첫째, 파월된 주월 한국군은 유엔군사령관의 작전통제로부터 벗어나게 됨으로써 주월 한국군에 대해서는 대통령의 통수권 행사 및 국방장관의 지휘 감독권이 직접 미칠 수 있게 되었다.

〈그림-4〉 파월 당시 한국의 국방체제

둘째, 이에 따라 사상 처음으로 합동기동부대형 통합군을 월남에 설치, 운용하게 되었다. 월남 파병은 한국전쟁시와 마찬가지로 한미군이 연합작전을 수행하게 됨으로써 1971년 12월 9일 귀국시까지 한국군은 전술과 전기의 연마와 실전경험 축적을 통한 군사력의 신장 발전과 한미군사협력관계 증진에 크게 기여하였다.
세째, 파월기간중 군사력 분산의 약점을 틈타 북한의 도발이 격화됨에 따라 이에 대응코자 1968년 4월에 향토예비군을 창설하게 됨으로써 군 관 민 협동의 총력전 체제를 갖추게 되었다.
4. 자주국방 지향기(1973∼1999년)
1971년 12월 9일 파월국군이 월남전의 종결에 따라 7년 만에 개선 귀국함과 때를 같이 하여 자주국방을 요구하는 여러 가지 대내외적 요인이 제기되었다. 월남전으로 말미암아 무리하게 확장되었던 군사력을 적정규모로 재정비 강화해야 하고, 주한미군이 철수하면 전휴전선을 한국군 단독으로 담당해야 하며, 미국의 대한군사원조가 대폭 삭감됨으로 인한 국가재정부담이 가중되고 1960년대 말부터 북한의 대남도발이 격화되는 상황에 대처하기 위해서는 자주국방 문제가 대두되지 않을 수 없었다.
그리하여 1970년에 자주국방을 위한 조직발전의 일환으로 박정희 대통령은 군 개편 기본방침을 하달함으로써 국방체제의 개편연구가 착수되었는데, 당시 대통령이 국방부 군특명검열단에 하달한 기본지침 4개항은 다음과 같다. ① 지휘통솔의 용이성과 능률성, ② 통합된 전력의 발휘, ③ 경제적인 체제 및 운용, ④ 북한의 전략과 전술에 적응
이에 따라 동년 말에 대통령에게 보고된 국방체제개편시안을 보면 미국의 닉슨 대통령 때 제기된 Blue Ribbon 국방연구위원회가 제시한 개편안과 유사한 틀로서〈그림-5〉와 같이 최고통수권자인 대통령의 통수보좌기관으로 국가비상기획기구와 국가안보회의를 두고 있는데 전자는 자원동원기구이고 후자는 국가안보정책기구이다. 그리고 군정 군령통할기구로서의 국방장관은 합동참모회의에 의한 군령기능의 보좌를 받는 대신 국방전반에 대한 의결기관으로서 국방회의를 설치하도록 되어 있다.
또한 군정 군령집행기구인 군정차관과 국군 참모총장은 참모 및 계선의 이중 기능을 수행하게 되는데 군정차관은 국방장관의 군정참모이지만 예하 각 직할기관을 지휘할 때는 국방장관의 차하급지휘관이 된다. 이와 같은 원리로 국군 참모총장도 국방장관의 군령참모이면서 직할기관과 군종 및 병종사령부를 지휘하는 차하급지휘관의 직능으로 권한을 집중한
〈그림-5〉 국방체제 개편 시안(1970년)

것이었으며, 군정차관과 국군 참모총장 예하의 직할기관은 각군별 유사 중복 기능을 가진 기구를 통폐합하여 단일화하되 군정 유관기관은 군정차관의, 군령 유관기관은 국군 참모총장의 지휘를 각각 받도록 한 체제였다.
이와 같은 획기적인 자주국방을 위한 개편 건의안이 통수권자에 의해 부분적으로 받아들여짐에 따라 국방체제의 일부 구조변화를 가져왔다. 그리하여 제1단계로 1970년 말을 기하여 각군의 의무기구가 의무사령부로 통합되고, 그 다음 해에는 8개의 각군병원이 국군통합병원으로 개편된 것이다. 제2단계로 1973년 10월 10일부로 해병대사령부가 해체되고 그 병력은 해군에 흡수됨으로써 종전까지 해군의 행정지휘를 받지 않고 국방부 직할로 있었던 해병대사령부가 해군본부에 폐합되었으나 작전부대의 규모와 기능에는 변함이 없었다.
그 후 군정 군령통할기구와 군정 군령집행기구의 근본적 구조변화는 이루어지지 않은 채 오늘에 이르고 있으나, 1978년 11월 7일 한미연합사령부가 창설됨으로써 유엔군사령부의 한국에 대한 작전통제권은 유엔군 각 구성군사령관이 행사하지 않고 한미연합사령부의 각 구성군사령관이 행사하도록 지휘계통이 변경되었으나, 한미연합사령부의 차상급 의사결정기구인 군사위원회에 한국측 위원으로 합참의장과 한국측 대표 1명이 참여하게 됨으로써 최고통수권자의 통수권 행사와 국방장관의 각군지휘감독과 관련한 군령분야의 정책결정에 있어 군사위원회를 통한 의지의 반영이 가능하게 된 것이다.
연합사령부에 있어서 한미군의 공동 상급자인 군사위원회는 본회의와 상설회의로 구분된다. 본회의는 연 1회 한미안보협의회(Security Consultative Meeting)와 겸해서 군사위원회회의(Military Committee Meeting)를 한국과 미국으로 개최지를 바꾸어(home and away) 가지게 되는데 군사위원회의 위원은 한국합참의장, 미합참의장, 한국측 대표 1명, 한미연합사령관 그리고 미 태평양사령관의 5명으로 구성된다. 그러나 우발사태 등에 대비하여 한국합참의장과 한미연합사령관으로 구성되는 상설회의는 필요시 수시로 개최하도록 되어 있다.
한미연합군과 관련한 한국의 국방체제는〈그림-6〉과 같이 복합적인 구조를 가지고 있다. 한국의 경우 최고통수권자와 군정 군령통할기구인 국방장관을 포함한 국가통수 및 군사지휘기구(NCMA)는 각군본부에 해당되는 전략지시는 각군의 작전부대를 통해서는 집행될 수 없도록 되어 있으므로 한미연합사의 상급의사결정기구인 군사위원회를 통하여 연합사령부 계통으로 집행되어야 하는 것이다.
즉, 각군 참모총장은 자군소속의 모든 작전부대(operating forces)가 연합사령부의 각 구성군에 포함 편성되어 있으므로 이들 부대업무에 대하여는 주로 군령에 관계되는 전략지시, 작전통제 또는 작전지휘를 행사할 수 없으며 단지 행정지휘만 가능하다. 그리고 각 군참모총장과 연합사령관과는 동격의 지원 및 협조관계를 유지하게 되어 있다.
미국의 국가통수 및 군사지휘기구는 군사위원회를 통하거나 또는 직접 연합사령부와 유엔군사령부에 전략지시를 하달할 수 있으나 한국 당국은 군사위원회를 통해서만 가능하도록 되어 있음은 한국군에 대한 작전통제권이 연합사령관에게 이양되어 있기 때문이다. 또한 미태평양사령관은 연합사령관 겸 유엔군사령관과 동격이지만 주한미군사령관 및 미 제8군사령관을 연합사령관이 겸하고 있기 때문에 미 국방체제상으로는 연합사령관인 태평양사령관의 지휘를 받게 된다.
〈그림-6〉 현 한미연합군 지휘권 관계

5. 자주국방 성취기(1990∼현재)
1974년부터 대북억제 및 자위전력 증강계획으로서 율곡사업이 착수되었다. 기간중 경제개발계획이 순조롭게 진척됨에 따른 고도성장의 재원으로 자주국방의 의지의 표현인 방위산업을 중화학 공업과 더불어 진흥시켜 장비의 국산화에 박차를 가해 율곡사업을 뒷받침했다. 또한 한국군은 기간중 서울올림픽 개최를 의도적으로 방해하기 위한 북한의 군사도발을 억제코자 병력을 65만5천명선으로 증원 확보하였다. 그리고 1990년 10월 1일부로 국방조직을 3군병립체제에서 3군병립 합동군체제로 체질을 개선하여 합참에 작전지휘 기능을 강화부여함으로써 군정 군령 1원화 체제하에서 자주적인 억제력을 갖추기 위한 선행단계로서 한미연합 합동작전 능력을 제고하도록 했다.
특히 1990년 10월 1일부터 시행된 국군조직법 개정에 따른 국방조직의 획기적인 개편은 한반도 주변의 안보상황과 미국의 주한미군 정책변화에 대비, 합동 및 연합작전능력을 제고시키고, 육 해 공군의 작전수행에 대한 지휘의 효율성을 높이기 위하여 군사지휘체제를 개편함으로써 자주국방 태세를 확립하는데 그 목적이 있다고 정부 당국에서 밝힌 바 있는데, 개정법안의 요지를 다음 4가지로 집약할 수 있으며, 조직구조는〈그림-7〉과 같은 변화를 맞게 되었다.
① 해군에 해병대를 두어 해군의 상륙작전에 관한 사항을 관장하도록 한다.
② 각군의 작전부대에 대한 작전지휘와 합동 및 연합작전수행을 보장하기 위하여 합동참모본부를 증편 강화한다.
③ 합동참모본부에 합동참모의장을 두고, 합동참모의장은 군령에 관하여 국방장관을 보좌하며, 그 명을 받아 전투를 주임무로 하는 각군의 작전부대와 합동작전의 수행을 위해 설치된 합동부대를 지휘감독하되, 평시 독립전투여단 이상의 부대이동 등 주요사항은 국방장관의 사전승인을 얻도록 한다.
④ 전투를 주임무로 하는 각군의 작전부대 및 작전지휘권의 범위와 합동참모의장의 지휘 감독할 합동부대의 범위는 대통령령으로 정한다.
앞에서 언급한 바와 같이, 안보환경 변화 및 주한미군 철수에 대비하여 합동 연합작전 능력의 제고와 작전지휘의 효율화를 통한 자주국방태세 확립이라는 당위적 필요에 부응하기 위해 국방조직의 일대개혁이 시행됨에 따라, 이를 뒷받침할 여러가지 정책적 및 제도적 변화를 수반하게 되었다.
조직구조와 기능 그리고 정책결정 절차를 갖게 됨으로써 창군 이래 최대의 획기적인 개혁 발전이라고 하겠으며, 주요한 조직변화는 다음 다섯 가지로 집약된다. 그러나 주한미군이 존재하는 한, 3군병립의 한미연합군체제는 그대로 유지되어야 하므로 합참의장의 전시 작전지휘권 행사는 유보되어야 하고, 현행 한미연합군사 지휘체제는 존속되어야 하는 것이다.
① 군종 중심의 체제에서 병종 중심 체제로의 변화
육 해 공 3군 병립체제를 집권적 기능참모 모형인 합동군체제로 바꿈으로써 평시 합참의장의 작전부대에 대한 통할관장 및 통합작전지휘가 가능해지고, 기존의 3군종체제는 약화되나 다양한 기능별 병종체제가 강화 병존한다.
② 합참의장의 기능 및 권한의 대폭적인 강화
국방장관의 군령참모이던 합참의장에게 신편되는 기능별 작전부대를 통합지휘할 지휘관으로서의 기능이 추가됨으로써, 그는 참모 겸 지휘관의 이중구조를 갖는다. 그리하여 각군본부는 군정집행 기능기구로 축소개편되고, 합참은 국방부 본부(내국)의 동격 카운터파트이지만, 국방장관의 군령보좌관임과 동시에 신편되는 10개 기능별 작전사령부의 차상급 지휘본부로서 국방장관의 군령보조기관이기도 하다.
③ 군정 군령기능의 분리 및 작전부대의 무기체제별 분화
군정 군령통할기구인 국방장관 선에서는 군정과 군령기능이 일원화되나, 군정 군령집행기구인 각군본부가 군령기능을 상실하게 되는 바, 작전사령부급 이하 부대에서는 군정 군령기능이 복선조직으로 분리된다.
즉 군정기능인 인사 군수 등은 자군의 참모총장 계통으로부터 지시를 받고, 군령기능인 정보 작전 등은 합참계통으로부터 지시를 받게 됨으로써 작전부대는 명령체계상 이원화구조를 이루게 된다.
또한 무기체계의 일원화 원칙에 따라 육군의 방공포부대 일부가 공군으로 이관되고, 해군에 예속되어 있던 해병대가 상륙작전 기능의 자율성을 제고할 수 있도록 독자적인 작전사령부로서 해 공군작전사령부와 동격으로 병립하게 된다.
④ 합참의장직이 육 해 공군에게 문호가 개방되고 합참본부의 육 해 공군의 합동참모 구성비율의 2:1:1로 안배함으로써 정책결정과 자원분배상 특정군의 편중 기능성을 배제하도록 제도화한다.
⑤ 특정군의 이익이나 불이익을 초래하는 정책결정 기능성을 배제하기 위해 합참의회를 월 1회 정례화하고 특정작전부대 유관사항 심의시는 해당작전사령관이 배석하도록 하고 있다.
이러한 기본틀아래 1998년 12월 효율적이고 경제적인 군 운영을 위하여 국방부, 합참, 각군 본부 등 상부기능의 조정 및 조직개편을 실시하였다.
국방부 조직은 국방정책의 핵심 및 필수기능을 강화하는 방향으로 개편하였고, 특히 방위력 개선사업을 효율적으로 추진할 수 있도록 기존의 방위사업실, 정보체계국 및 합참의 시험평가 기구를 통합한 획득실을 신설하였다. 조달, 품질보증 등과 관련된 국방부 직할부대 및 기관들의 기능을 통합함으로써 조직을 간소화하였다.
합참은 신속한 작전지휘를 보장하기 위해 통신전자참모부와 작전참모본부의 C4I부를 통합하여 지휘통신참모부로 개편하였으며, 정보참모본부에 정보융합실을 신설하였다. 또한 인사군수참모부를 인사군수참모본부로 승격시키는 등 합참이 명실상부한 군령의 최고기구로서 통수권자의 전쟁지도를 보좌하고 작전을 기획 및 지원할 수 있도록 기능을 강화하였다.
각군 본부는 분산된 C4I기능을 지휘통신참모부로 통합하였고, 전투발전과 화생방 기능 및 조직을 보강하였으며, 방위력 개선집행 기능을 전담하는 부서를 편성하였다.
육군의 지휘 및 부대구조의 조정은 보다 더 개혁적으로 이루어졌다. 지금까지 작전을 지원하는 기능만을 수행하던 육군항공부대가 스스로 작전을 수행하는 기능구조인 항공작전사령부로 개편되었다. 특히 항공작전사령부 예하에는 공중 강습여단을 편성하여, 공격 헬기부대의 지원하에 입체고속기동전을 수행할 수 있도록 하였다. 또한 북한군이 대규모 화생방 무기로 공격해 올 경우에 신속히 대비할 수 있도록 육군 예하에 화생방 방호사령부를 창설하였다. 그리고 전시에 꼭 필요한 육상, 해상 및 공중으로의 전략적 수송지원을 기획, 조정, 통제하는 기능을 강화하기 위하여 육군수송사령부를 모체로 국군수송사령부를 창설하였다. 계룡대의 동일지역내에 육 해 공군본부가 위치하고 있는 현실을 감안하여 각군 본부별
〈그림-7〉 한국군의 군사지휘 구조

로 편성, 운용하던 기존의 본부사령실을 단일지휘체제하의 계룡대 근무지원단으로 통합하여 인력과 예산을 대폭 절감할 수 있었다.
아울러 유사 공통기능 통 폐합 작업의 일환으로 다원화된 정보 지휘체계를 일원화하고 정보수집부대를 신호, 인간, 영상정보 기능별로 개편하였다. 환자의 긴급 후송기능을 강화하기 위하여 의무지원체계내에 항공의무 후송부대를 창설하였다.
국방부 산하의 4개 연구기관은 연구기능이 미약한 국방품질관리연구소를 비연구기관으로 전환하고 정보체계연구소를 국방과학연구소에 통합함으로써 정책연구 중심의 국방연구원과 무기 정보체계 개발 연구 중심의 국방과학연구소의 2대 기관으로 재편하였다.

Ⅲ. 국방조직 발전의 당면과제
1. 조직의 성역화 및 폐쇄성
창군이래 한국군은 전쟁수행 수단으로서 뿐만 아니라 전쟁억제 수단으로서 분단된 조국의 방파제 역할을 훌륭하게 수행해 왔다. 특히 한국전쟁과 월남전쟁의 대공전선에서 미국과의 연합작전을 통하여 현대 국방체제의 기반을 확충할 수 있었던 것이다. 또한 전쟁을 하지 않는 평시 기간 중에는 교육, 대민지원, 방위산업 등을 통해 사회개발과 기술혁신을 선도함으로써 국가발전에 공헌한 것은 부인할 수 없는 것이다.
그러나 한국군은 지난 50여년간 대미의존 일변도로 성장해 옴으로써 자주국방을 지향한 현대 국방체제의 면모를 갖추기 위한 발전적 노력을 억제 당해 온 것도 사실이다. 자주국방체제 발전의 두 가지 저해요인은 한미연합군 체제하에서 전시 작전통제권이 미군에게 있기 때문에 미군측의 군사전략 개념설정에 따라 군사력 소요를 제기해야 했고, 군사원조 규모와 시기의 불확실성 때문에 장기적인 국방기획이 불가능하였던 것이다. 따라서 조직의 의존성과 불확실성 감소를 지향한 환경 적응전략을 펴지 못했으며, 조직의 성장 및 유지가 체제발전으로 승화되지 못하였던 것이다. 이는 무엇보다도 스스로의 의지와 능력의 부족도 있지만 한국전쟁 초기부터 작전통제권을 미군 당국에 이양한 상황하에서 파행적인 발전을 벗어날 수 없었기 때문인 것이다.
정치, 경제, 군사적으로 초강대국이며 지정학적인 안보환경 뿐만 아니라 역사와 전통이 전혀 다른 미국의 국방체제를 모방해 온 한국은 자주국방이란 새로운 가치를 실현해야 할 절박한 순간에 처해 왔었다.
그런데 창군 이후 현재까지 한국군의 조직발전을 위한 다수의 연구활동이 국방부 당국에 의해 빈번히 이루어졌으나 단순히 하나의 기구나 제도란 측면에서 지엽적이고 단편적인 문제만을 단기적인 안목에서 다루어 왔다. 또한 국방조직에 대한 연구 참여자의 구성 범위도 군사보안이란 제한 때문에 군인 위주로만 이루어져 왔으며, 그 차원도 국방부 수준을 벗어나지 못한 것이 사실이다. 국방체제는 단순히 전투부대 중심의 군사조직만이 아니고 국력의 제요소가 융합을 이루는 국가총력전 체제일 뿐만 아니라, 이의 개편은 법령의 개정을 수반하기 때문에 연구요원의 구성은 당연히 민간인 중심이 되어야 하고 연구 논의 과정에서 공청회, 국회, 안보회의, 국무회의 등의 심의 자문과정을 통해 사계 전문가의 적극적인 참여와 신중한 의견의 수렴을 필요로 한다.
미국의 경우 1960년 말에 사이밍톤위원회(Symington Committee)가 제기한 각군성을 폐지하고 기능군사령부 체제로의 전환을 건의한 안과, 1970년 중반에 블루리본 국방문제 심의위원회(Blue Ribbon Defense Panel)가 제기한 국방성 내국의 참모기능 통합과 합참의 개편 건의는 의회의 심의 과정에서 부결되었던 것이다.
한국의 경우 국방조직 발전에 대한 연구 노력이 소극적이고 활동의 차원도 제한되어 있으며, 연구방향 역시 능률성 제고를 지향한 전투적응태세 강화 일변도의 범위를 벗어나지 못하고 있는 이유는 한마디로 말해서 군대의 폐쇄성과 국방조직연구에 대한 체제관의 결여로 빚어진 성역화 때문이다. 남북한의 주변 강대국의 이해 관계가 대립되고 있는 상황하에서 주한미군이 전술핵무기와 초현대화된 군비를 배치하고 있는 등, 특수한 안보환경 때문에 한국은 군사적 능력과 의도 그리고 취약성을 감추기 위해서 군사보안을 의도적으로 강화해 온 것이 사실이다.
따라서 국방체제에 대한 연구 참여는 비밀취급 허가를 받은 장교에 국한할 수밖에 없으며, 대부분의 비밀구분된 문서들이 유효기간을 지나면 파기처분 되도록 되어 있으므로 귀중한 역사적 자료들이 영구 보존되지 못하고 있기 때문에 가용자료나 참고문헌의 출처가 지극히 제한되고 있는 실정이다. 군사기밀보호법 제2조에는 군사유관 제반문제를 포괄적으로 1급, 2급 및 3급으로 분류해 놓고 있어 비인가자의 접근이 근원적으로 봉쇄되어 있다.
현실적으로 군대교육의 대부분이 군령 분야인 군사력 사용과 관계되는 내용으로 교과 과정이 구성되어 있어 군정 분야인 군사력의 건설과 관계되는 교육은 별로 없으며, 장교들은 특수한 경우 외에는 스페셜리스트보다는 제너럴리스트로서의 경력관리를 지향하고 있기 때문에 군정과 군령이 양대 기능과 관련한 국방조직의 발전에 관점상의 폐쇄성이 있는 것이다.
조직발전의 논리에서도 강조되고 있지만, 변화역군은 조직발전 전략을 수행함에 있어 조직의 외부인사를 영입해야 한다. 그 이유는 조직 내부에서 간과하기 쉬운 문제들을 공정하게 객관적으로 제기할 수 있기 때문이다. 그러므로 국방체제발전 연구에는 반드시 민간인이 참여해야 하며, 이들의 연구활동을 뒷받침하기 위해 필요한 정보가 제공되어야 하고, 또한 국방관계 자료들은 선별적으로 영구 보존되어야 하며, 특별한 기밀사항 외는 연구활동을 위해 열람이 허용되어야 할 것이다.
현대전략은 억제전략이며 억제는 불확실성을 통한 공포의 조성보다는 의사소통을 통한 심리적 위협이 더욱 유효하게 작용한다.
이제는 북한에게 우리의 힘을 감춤으로써 불확실성을 조성하여 기습공격을 자제시키려는 폐쇄적 억제전략보다는 힘을 과시함으로써 침략은 회복할 수 없을 정도의 보복을 수반할 것이란 심리적 위협을 가하여 선제공격을 포기시키는 개방적 억제전략을 펼 때가 왔음을 인식해야 한다.
한국의 경우 아직 1988년도부터 매년 말 발행하고 있는 국방백서가 군사보안을 이유로 군사력조성 프로그램의 계량적 수치가 배제되어 있다.
다원적인 정보의 투입기능을 허용하고 다양한 견제와 균형작용을 거쳐 산출된 정책이 환경과의 저항이나 갈등을 수용하는 환류과정을 통해 부단히 순환하는 정책결정 집행절차가 곧 개방체제의 구조적 강점이며, 획일적인 폐쇄체제가 범할 수 있는 시행착오를 예방할 수 있는 장치인데도 국방조직은 아직도 성역화된 폐쇄조직으로 남아 있다.
2. 군정 군령 일원화와 문민통제 장치 미흡
국방조직은 가장 복잡하고 거대한 관료조직이다. 이는 국방조직 구조 속에서 국방의 2대 기능인 군정과 군령이란 역할이 갖는 행태적 측면에서 찾아 볼 수 있다. 이는 군사력을 중심으로 국력의 타요소를 유기적으로 조직화하여 총력전력화하는 과정에서 대통령의 통수권 행사와 국방장관의 군정 군령 통할권 집행으로 연결됨으로써 이루어진다. 군정은 군사행정, 군령은 군사작전분야라고 통상 이 두 기능이 이해되고 있으나, 양자의 경계는 불명확하다. 국방체제는 관료적 상층구조(bureaucratic superstructure)가 문민통제 원칙에 의해 지배되고 있음이 가시적으로 입증되고 있다. 이는 민선 대통령하의 민간 국방장관과 각군장관(미국이나 영국의 경우는 각군 참모총장의 상부구조로 민간인 장관이 있음) 그리고 주요 보조기관의 책임자가 민간으로 되어 있기 때문이다. 그러나 군사력운용 내지 군사전략기능은 직업군인 집단인 합참에 의해서 보좌되고 있으나 민간이 담당하는 군사력구성 내지 군사정책분야와는 상당 부분이 중첩된다. 한국과 일본 그리고 자유중국에서만 군정과 군령이란 전통적인 용어를 사용하고 있으며, 미국은 용병 또는 작전과 행정이란 용어를 군정과 군령에 근사한 개념으로 통용하고 있으나, 근자에 와서는 유지(maintaining)와 운용(employing)을 대신 사용하는 경향이 있는데 전자를 모병, 행정, 군수지원, 의무 등으로, 후자를 민간당국에 대한 군사적 자문과 전 평시의 전투작전지휘에 관련된 적위협 및 제능력 평가, 전략 작전 군수기획, 지휘 통제조치 등으로 규정하고 있다.
우리나라의 정부조직법이나 군사조직법 또는 국방부 및 합참의 직제령상에도 이에 대한 명확한 정의가 되어 있지 않기 때문에 논자에 따라 그 차원과 범위를 달리할 수 있다.
이상과 같은 군정과 군령에 대한 여러 가지 개념들을 간추려 보면〈표-8〉과 같이 서로 대칭적인 관계를 이루고 있음을 알 수 있다.

그러면 군정과 군령의 기능을 위에서 열거한 몇 가지 측면에서 서로의 관계를 비교해 본다.
① 의사결정:국가전략구조에서 보면 군정은 군사행정 형성을, 군령은 군사전략형성을 뜻한다. 일반적으로 정책은 목표지향적 행동(goal oriented action)이고 전략은 행동계획(plan of action)인바 전자는 목표개념이고 후자는 방법 수단 개념으로서 정책과 전략은 목적 수단연계(end-means chain)를 유지한다.
② 군사기획:군사력은 군사정책의 수단이고 군사전략은 군사력의 사용방법이다. 이 양자를 연결시키는 것이 군사기획이라고 볼 때, 군정은 군사력의 조성과 유지에 관한 기획이고, 군령은 군사력의 사용과 운용에 관한 기획으로서 양자가 상호보완적인 관계를 이룬다.
③ 환류과정:군정과 군령 기능은 투입, 출산, 전환 및 환류절차를 통해 상호의존 및 동태적 순환과정을 갖는다. 즉 군령측의 군사적 요구(소요제기)에 의해 군정측에서 군사력을 건설, 유지, 관리하다가 이를 군령측이 운용하도록 제공하고 그 운용결과에 따라 군정측에 다시 수정요구하는 일련의 환류과정이 양기능의 경계연신작용을 통해 계속된다.
④ 통수 지휘계통:국방체제의 구조면에서 볼 때 국가원수가 국방장관에게 행사하는 군정 군령권은 통수권(national military command)이고, 국방장관이 군정 군령 통할집행기구의 책임자에게 또는 그 이하의 계선조직 단위에 하달하는 군정 군령권은 지시 통제 관할권(direction control and authority)으로 표현되는데, 군정분야는 통수 지휘권을 행사하는 행정계통이고 군령분야는 작전계통인 것이다.
⑤ 전략유형:군사전략은 이를 작전전략(operational strategy)과 전력개발전략(force development strategy)으로 대별할 수 있으나, 전자는 용병전략, 후자는 양병전략으로 그 유형을 구분할 수 있을 것이다.
⑥ 추구가치:국방행정이 추구할 가치 내지 목적은 투입 산출기관에 있어서 비용 편익비율이란 개념으로서의 능률성은 주로 수단지향적인 군령기능에서 추구하게 되고, 직접목표달성도란 개념으로서의 효과성은 행정기능에서 주로 추구하게 된다. 능률성의 경우 수단의 절대규모를 도외시함으로 대안은 능률적이지만 비효과적이 되고, 효과성의 경우 비용을 도외시하므로 대안은 효과적이지만 비능률적이 된다.
⑦ 기관:미 국방체제에서 보면 군정기능은 내국(OSD)에서, 군령기능은 합참(JCS)에서 주로 담당하고 있는데, 이는 군정 군령기능의 이원화가 아니라 국방장관선에서 일원화된 기능중 군령분야를 합참이 보좌하는 개념인 것이다.
⑧ 담당자:군정기능은 군령기능에 비해 포괄성이 요구되고 군령기능은 군정기능에 비해 전문성이 요구된다. 따라서 군령기능은 군사전략분야로서 폭력관리의 전문가인 제복요원이, 군정기능은 군사정책분야로서 군민융합적 입장에서 평복요원이 이를 담당케 된다.
문민통제는 정치가 군사에 우월하여 정치의 주체가 군부를 지배, 통제하는 것으로, 그 최대의 취지는 군국주의화를 배격하고 민주주의의 원리를 관철하는데 있는 것이다. 그러나 오늘날은 군대가 정치에 복종한다는 전통적인 개념보다는 모사회에 봉사해야 한다는 개념으로 민군관계가 정립되고 있다. 따라서 군사와 정치가 조화를 이룩하여 군정 군령 일원화의 기틀을 마련한다는 적극적인 개념으로 받아들여지고 있는 것이다. 군사조직은 강력한 힘으로 폭력을 관리하도록 되어 있는바 국가 공동체의 방위수단이 되나, 군사조직이 자체방위목표를 증진할 뿐만 아니라 대외환경의 창조, 한정 및 형성에도 영향을 미치게 되므로 국내환경도 조작할 수 있을 것으로 믿지 않을까 하는 우려가 문민통제의 필요성을 낳게 한다.
오늘날 민주헌정체제하의 민군관계의 당면문제는 안보와 민주의 괴리현상으로서 미시적 및 거시적 차원에서 이 문제가 제기되고 있다. 미시적 측면에서의 문제는 군사조직의 잠재적 경직화이고, 거시적 측면에서는 사회 전반의 군사제일주의적 추세라고 지적되고 있다. 전자는 군사력의 내부적 절차의 효율성과 위협에 대처하기 위한 기능의 효과성 추구에 따라 군사조직의 환경변화에 대한 신축성이 결여되어 자원사용과 조직목표에 대한 대응능력에 제한이 가해지고 있는 것이고, 후자는 군국주의 성향과 군사적 합리주의의 대두이다.
따라서 문민통제란 민군관계에 있어 군의 과도한 전문화에 따라 야기될 수 있는 이러한 두 가지의 부정적 측면을 최소화하는 것이며, 안보와 민주의 괴리현상을 극복하는 것이라고 하겠다. 즉, 군대의 목적과 국가의 목적을 일치시키기 위한 제도적 장치인 것이다.
문민통제의 원칙확립은 민주사회 유지를 위한 역사적 교훈을 반영한 것이다. 군사력은 자생적 확대성향이 있으므로 이를 견제하고 정부조직간에 통제와 책임을 분산시키고 헌법으로 군사력을 문민당국에 복종토록 하기 위한 제도적 장치가 필요한데 이는 정치와 군사책임간의 명확한 구분과 군사의 정치에 대한 제도적 복종이기도 하다.
즉, 군사력은 강해야 하지만 전능해서는 안 된다는 말과 같이 폭력행사의 수단인 군사력은 반드시 문민에 의한 정치권력의 통제를 받아야 한다는 것이 원칙으로 되어 있다. 헌팅톤은 문민통제를 정의함에 있어 기본적인 문제는 어떻게 하면 군사력을 최소화하느냐에 귀결된다고 했다. 그 방법은 두 가지가 있는데, 첫째가 주관적 문민통제로서 민권을 최대화하는 것이고, 둘째는 객관적 문민통제로서 군사적 전문화를 극대화하는 것이라고 전제하고 전자를 수직적 통제, 후자를 수평적 통제라고 했다. 헌팅톤은 객관적 문민통제를 강조함으로써 군의 정치적 중립을 주장한 데 반해, 자노위츠는 주관적 문민통제를 전제로 군의 정치적
민감성을 둔화시켜야 한다는 입장이나 양자가 다같이 구조론자로 알려져 있다.
수직적 통제는 군의 세부에 이르기까지 정치가 간섭하는 것이고, 수평적 통제는 군사 전문 분야를 인정하고 위임함으로써 정치는 원칙적이고 기본적인 통제만 하는 방법인 것이다. 한마디로 군사와 정치와의 관계는 군이 갖는 권력, 군사적 전문화 그리고 반군국주의이념의 세 가지가 갈등관계에 있으므로 이를 조화시켜 민권이 무권에 대하여 우월해야 한다는 주민헌정체제의 기본원칙을 확립하려는 것이다. 즉, 문민통제는 군사력이 정치인에 의해 장악되도록 하려는 것인바 군인이 정치권력을 장악하려는 사태를 예방하려는 조치인 것이다.
이상과 같은 군정 군령 및 문민통제의 개념을 전제한 군정 군령 일원화는 국방장관이 통수권자를 보필함에 있어 국방의 양대 기능인 군정과 군령이 국방장관선에서 일원화됨을 뜻한다. 국방부본부를 담당하는 군정과 제복요원으로 된 합동참모본부가 담당하는 군령의 두 기능은 상호보완적이고 상호의존적이지만, 정책은 전략을 지배한다는 일반적인 원칙에 따라 군정 주도적으로 문민우위의 통제가 이루어져야 한다.
그러나 국방부는 타중앙관서와 달리 차관이 제2인자가 아니며, 차관보가 제3인자가 아닌 특이한 군인우위체제로 편성되어 있어 군정과 군령기능의 경계연신(boundary spanning) 행태가 군령주도성을 벗어날 수 없게 되어 있는 것이다.
군정기능을 담당하는 국방부본부 요원 전원이 문민화되지 못하고 있으며, 군령기능을 담당하는 합참본부 요원의 직급과 직무가 국방부본부 요원의 그것과 수평적인 균형을 이루지 못하고 있는데 문민통제상의 문제가 있다. 또한 합참본부의 각 본부는 국방부본부의 각국과 동격수준이 되어야 하는데, 1계층이 상향조정됨으로써 군정과 군령기능의 파행적 부조화를 초래하고, 문민통제를 어렵게 하는 제도적인 걸림돌을 만들고 있다는 비판이 일고 있다.
결국 현행 합동군제가 형식상으로는 군정 군령 일원화를 위한 장치를 갖추고 있다 할지라도, 그 규제장치가 미흡하고, 이의 제도적 관행이 아직 민주적으로 성숙되지 못하고 있어, 다음과 같은 몇 가지 당면한 결함을 지적할 수 있다.
① 내국요원의 비민간화로 인한 현역군인의 순환보직은 장기근속이 불가능하고 정책의 일관성을 저해하게 될 뿐만 아니라, 관료적인 경직성으로 군민간의 갈등을 조성하며, 자군을 중시하는 사상 때문에 업무 수행상 중용 견지가 곤란하게 된다. 현재 선진국의 경우 내국요원은 전원 민간인으로 보직되어 있다.
② 합참(合參)은 2:1:1의 안배가 법제화되었건만 국방본부의 특정군 편중배치는 다원적인 투입기능에 의한 정책 산출의 조화를 기대하기 곤란하다. 특정군에 이익이나 불이익을 가져올 수 있는 의도적인 정책형성 가능성은 3군간의 갈등을 초래하고 균형된 발전과 선의의 경쟁을 제도적으로 봉쇄하게 되며, 연합 및 합동작전을 전제로 한 상호지원을 경직화시키고 통합전력의 파행적 성장을 초래하는 등 악순환을 되풀이하게 된다. 미국의 경우 합참요원은 육 해 공군 동수로 보직토록 국가안보법에 규정되어 있다.
③ 국방장관의 장성급 장교 출신 전임제와 합참의장의 육군장성 전임제와 같은 정형화된 관례는 군정 군령 일원화의 활성화를 위해서는 바람직하지 못한 것이다. 미국의 경우엔 직업군인은 국방장관이 되려면 현역을 필한 후 10년이 지나야 한다. 미군 역사상 단 한번의 예외는 제3대 국방장관(1950-1951)인 마샬 예비역장군으로서 당시 그를 국무장관에서 국방장관으로 전임시키기 위해 의회에서 특별법을 제정하였다. 또한 미국의 합참의장은 육군, 공군, 해군이 불규칙한 윤번제로 임명되고 있다. 국방장관은 정부 각료의 일원으로 군정 군령기능을 통할함으로써 대통령의 통수권 행사를 보강하며 폭력관리의 책임자로서 군과 민을 연결하는 기능을 수행할 뿐만 아니라, 군령분야에 대해서는 현역군인의 최고위직인 합참의장으로부터 전문적인 보좌를 받게 되므로 직능 수행이 원활하게 된다. 한국의 모순된 관례는 국방체제의 중요한 변화저항요인이 되고 있다.
그런데 [국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수된다]고 헌법 제5조 제2항에 명시하고 있다. 여기에 두 가지 문제가 제기되는 것이다.
첫째는, 국군이 협의의 국가안보개념인 국방의 수단일 뿐만 아니라(국토방위란 차원), 광의의 국가안보 개념인 국가의 핵심적 제가치를 보존하는 (총력안보란 차원) 수단으로서 포괄적 독자성을 가지는 것으로 오인하게 될 수 있다는 것이다. 즉 국군이 국가안보 문제의 계획 및 집행을 위한 유일한 주무기관인 것처럼 오해한 나머지 군사제일주의적 사고에 집착하게 될 우려가 있음을 뜻한다.
둘째는, 군의 정치적 중립보장 문제인데, 폭력행사 수단인 군사력을 통제하는 방법은 제도적 장치를 통한 정치권력에 의한 수직적 규제로 탈권을 예방하는 방법과, 군의 전문성을 제고함으로써 민 군간의 수평적 상호투과로 자율규제를 유도하는 방식이 있을 수 있다. 그런데 후자는 민주주의가 성숙한 국가의 경우에 가능하다. 한국의 현행 군사문화 속에서 [군의 정치적 중립성이 준수된다]고 한 것이 군사력의 통제를 군의 능동적 자율적 규제에 위임하라는 것으로 해석되어지거나 수용해서는 안될 것이다. 우리는 민주주의가 일천한 이상, 강력한 타율적 규제를 위한 장치가 필요하다. 그럼에도 불구하고 현행의 자물쇠는 다음과 같이 구조적으로 대단히 허술한 데 문제가 있다.
① 평시 독립전투 여단급 이상의 부대이동 등 중요 군사사항은 국방부장관의 사전승인을 얻어야 한다고 국군조직법 제9조 제2항 단서에 규정하고 있다. 군사력의 정치적 개입이나 탈권을 예방하려는 이 규제장치는 대단히 불완전한 것이라고 하지 않을 수 없다. 우선 부대규모가 독립전투 여단급이면 장성급이 지휘하는 증강된 연대 규모의 병력을 갖는 부대로서 비무장한 민간이나 준군사부대와 대항하게 될 때는 엄청난 힘을 행사할 수 있다. 따라서 국가변란을 획책한다면 이보다도 더 적은 규모의 부대도 가능한 바, 규제대상 부대를 더 축소 제한해야 할 것이다.
또한, 부대이동지역을 한정하지 않고 있음으로써 군 본연의 임무와 관련한 작전지역내에서의 전술적 부대이동을 제한할 우려가 있다.
그리고 계획된 부대이동을 위한 사전승인을 필히 48시간 이전에 이루어져야 한다. 승인권자인 국방장관의 승인과 동시에 지체없이 통수권자에게 보고하고, 국회에도 통보하도록 의무화해야 할 것이며, 특히 수도권내 통과시는 매시간 중간보고를 해야 예기치 않은 사태에 대응할 수가 있을 것임에도 불구하고, 이러한 세부적인 조치를 대통령령에 포함시키지 않고 있음은 지극히 방만한 형식적인 통제라고 하지 않을 수 없는 것이다.
② 국회의 예산심의 확정권이 국방예산에 관한 한, 현행 국군조직법과 군사기밀보호법에 의한 자료의 제한 공개 및 배포로 말미암아 당해연도 결산보고 및 익년도 예산심의를 형식적으로 승인하는 요식행위의 절차가 될 수밖에 없게 되어 있다. 헌법 제54조 1항에는 국회가 국가의 예산을 심의 확정하도록 되어 있으나, 국군조직법 제17조에는 군기밀상 필요하다고 인정되는 사항은 공표를 유보할 수 있도록 되어 있고, 군사기밀보호법 제2조에는 군사유관 제반 문제를 포괄적으로 1급, 2급, 3급 비밀로 분류해 놓고, 이를 취급하는 자가 보호조치를 안하면 2년 이하 징역에, 제3자가 탐지하면 10년 이하 징역에 처하도록 하고, 출판물 등에 의한 이의 누설은 가중 처벌하도록 규정하고 있다.
즉 국회의 국방위원회나 예결위원회, 심지어 국정감사시에도 사실상 현행 제도하에서는 국방 5개년 계획에 대한 상세한 자료가 가용하지 않기 때문에, 국방조직과 인력의 통제를 예산심의 확정 과정에서 행하지 못하고 있는 실정이다. 그래서 예산과 연계된 국군의 병력인가 수준(ceiling)이 책정 설정되어 있지 않고, 국회의 통제가 형식적이기 때문에, 군사력의 팽창은 파키슨의 법칙에 의해 불가피한 것이다.
그리고 현행법에는 여단급 이하 부대의 증 창설에 대한 권한이 국방장관에게 위임되어 있다. 국군조직법 제15조 제2항 단서의 국정에 의한 부대 또는 기관의 단위지정에 관한 규정(대통령령 제4937호)에 보면, 국방장관이 설치할 수 있는 부대의 단위는 다음과 같다.
㉮ 육군:여단급 이하
㉯ 해군:전단 및 여단급 이하
㉰ 공군:비행단급 이하
국방부와 그 직할부대 기관에 대한 직제령에는 타 중앙관서와는 달리, 현역 및 군무원에 대한 직급별 정원이 배제되어 있으며, 국방장관의 명령으로 이를 정하도록 되어 있어 국회의 예산통제 및 법적규제 대상에서 벗어난 국방부의 고위직급은 타부처와 비교하여 지나치게 상향과다 책정되어 있다는 비판을 받고 있는 것이다.
창군 당시 조직 구성원의 주력을 이룬 일본군 출신 간부들의 군국주의 체제하에서 얻은 권위주의적이고 비민주적인 리더십과 지난 4반 세기 동안 풍미해 온 군사제일주의적 국가안보 논리가 한국의 군사문화를 형성 유지해 나머지 아직도 군의 민주지향적 문민우위제도가 확고하게 뿌리를 내리지 못하고 있다.
오늘날 모든 국가는 군사력의 사용을 통제하기 위하여 헌법과 행정부 및 의회에 여러 가지 제도적 장치를 두고 있는 것이다. 우리 헌법은 제75조, 82조, 89조 및 91조에서 군의 정치적 중립을 전제로 병 정통합주의를 민주헌정 체제의 가치규범으로 삼고 있다.
특히 통수권자인 대통령이 군의 총사령관격이 되며, 그가 임명한 민간인 국방장관과 그 예하의 주요 보조기관과 보좌기관에 민간인을 보직함으로써 군정 군령 일원화를 보장하도록 하고 있으나, 이의 형식적인 요건만 갖추었을 뿐, 법적 제도적 장치의 강화와 관행의 확립이 철저하게 이루어지지 못하고 있는 것이다.
군정 군령 일원화는 민주헌정 체제의 대명제로서 통수권자와 군령책임자간의 직접거래를 배격한다. 즉 국방장관이 각료의 일원으로서 군정과 군령을 일원적으로 보필하도록 제도적 장치를 둠으로써 군국주의의 대두를 예방하려는 것이다.
현행 국군조직법은 합참의장의 합동참모회의의 심의를 통하여 주요 군령 사항에 대한 의사결정을 하도록 되어 있다. 국군조직법 제13조에 의하면, 합동참모회의는 합참의장과 각군 참모총장으로 구성하며 합참의장이 회의를 주제하고, 이를 월 1회 이상 정례화하도록 되어 있다. 그러나 현실적으로 합참의장의 직위가 현역의 최고위직이고, 각군 참모총장은 제도적으로 군령에 대한 정보가 봉쇄당하고 있으며, 또한 합참의장은 국방차관의 직위보다 상대적으로 서열과 예우상 우위의 제도 및 관행을 견지해 오고 있기 때문에, 군정 군령 기능의 상호보완 교호관계는 정책의 전략상위 원칙에 의해 군정 중심이 되어야 할 것임에도 불구하고, 오히려 군령 중심으로 편중될 가능성이 농후하다.
일반적으로 [정책은 전략을, 전략은 전술을 지배한다]는 기본원칙이 통용되고 있음에도 실제로는 실세에 따라 앞뒤가 바뀌는 경우가 있다.
우리 헌법에서도 다음과 같은 원칙 아래 군정 군령 일원주의를 채용하고 있는 것이다.
① 헌법 제89조의 규정에 의거하여 군령을 포함한 군사에 관한 사항도 국무회의의 심의대상으로 하고 있다.
② 헌법 제91조의 규정에 의거하여 국가안보에 관계되는 군사정책은 국가안보회의의 사전자문을 거치도록 되어 있다.
③ 헌법 제82조의 규정에 의거하여 군령을 포함한 대통령의 군사에 관한 행위도 국무총리와 국방장관의 부서를 요한다.
④ 헌법 제74조에 의거하여 국군통수권 행사에 있어서 필요한 명령은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령령의 형식으로 하여야 한다.
이와 같은 군정 군령 일원주의는 민주주의 기본원칙인 문민통제(civilian control)를 법적으로 강화하기 위한 제도적 장치이며, 군령권 독립에 위한 군사 쿠데타를 방지하기 위한 규범가치인 것이다.
우리는 지난날 반세기 이상 지속된 군사정권의 여파로 말미암아 문민통제장치가 지극히 느슨하게 만들어져 있어 5 16 쿠데타 이후에도 10 26, 12 12와 같은 군사적 반란사태가 속출했던 것이다. 그러면 한국의 국방체제에 있어서 몇 가지 군정 군령 일원주의를 저해하고 문민통제의 제도적 장치가 불완전하게 되어 있는 몇 가지 현상을 지적하고자 한다.
① 헌법 제86조에 의거 군인은 현역을 면하면 국무총리나 국방장관이 될 수 있으며, 국방장관은 예비역 장성 전임제처럼 관례화되어 왔다. 그리하여 장성 출신 대통령에 장성 출신 국방장관의 유착으로 말미암아 군정 군령 일원주의의 원칙이 지켜질 수 없었다.
② 국군조직법 제9조에 의해 합참의장은 국방장관의 군령보좌관임과 동시에 각군의 작전부대를 지휘 감독하며 합동부대를 지휘하는 3중 기능을 수행하도록 되어 있어, 합참의장이 통합군사령이나 황제적 일반참모(imperial general staff)로 군림할 수 있을 만큼 권한이 집중되어 있다.
③ 한미연합사령관의 한국군 작전부대에 대한 평시 작전통제권이 한국군에게 이양됨으로써(전시에는 연합사에 환원) 주한미군이 쥐고 있던 평시의 군사력 통제에 대한 고삐가 풀어짐에 따라, 평시에 수도권에 인접한 야전군부대가 합참의장의 묵인하에 수도권으로 무단 진입하여 제2의 12 12와 같은 사태를 빚게 될 최악의 경우를 완전히 배제할 수는 없게 되어 있다.
④ 국방부본부(내국)의 요직을 육군 중심의 현역군인이 석권하고 있음으로써 제복조의 주기능인 군령이 평복조의 주기능인 군정에 대하여 주도적 우위를 점하고 있어 주객전도 현상은 군정 군령 일원주의를 제도적으로 저해하고 있다.
⑤ 문민정부 수립 이후, 합참의장이 사상 처음으로 단 1회에 한하여 공군장성으로 임명된 바 있으나, 이의 관례가 확립되지 못한 나머지 육군장성으로 환원되고 말았는데, 합참의장직의 각군 윤번제 임명에 대한 법제화가 시급한 것이다.
3. 지상군 편중의 심화
한국군의 정규군 병력은 약 70만명으로서 북한의 108만명보다는 훨씬 적지만, 전세계 병력(약 2,900만명)의 약 2.2%를 점하는 엄청난 숫자이다. 다병력 보유국별 순위를 보면 중국(248만명), 러시아(100만명), 미국(137만명), 인도(117만명), 북한(108만명), 한국(69만명)의 랭킹으로서 한국은 세계 제6위를 마크함으로써 경악을 금치 못하게 된다.
설상가상으로 남북한의 전현역병력을 합한 178.2만명의 규모는 세계 최강의 군사력을 가진 미국과 러시아를 앞질러 중국 다음으로 세계 제2위의 다병력 보유민족이 된다.
이른바 선진국으로 자부하는 OECD 제국 중 현재 한국보다 더 많은 병력을 가진 나라는 미국밖에 없다. 유럽 3강의 경우도, 영국(31만명), 독일(23만명), 프랑스(31만명) 모두 한국보다 막강한 전력을 갖고 있지만 병력은 훨씬 적으며, 이웃 일본군의 경우 우리보다 3배나 많은 군사비를 사용하지만 병력은 겨우 23만명에 불과하다.
최근 독도 영유권 시비와 관련하여 월 스트리트 저널은 한국과 일본을 비유하여 [한국은 분노하는 소국이고, 일본은 성숙한 대국]이라고 비꼬아서 논평한 바 있는데, 한국군은 병력만 많았지 속빈강정이나 다름없는 군사력인 바, 만약의 경우 일본이 무력행사를 한다면 속수무책이란 뜻이다.
한국은 그 동안 군사력증강 정책에 있어서 북한의 군사력과 닮은 꼴로 따라 잡겠다는 생각하에 대칭적 전력구조를 지향한 다병주의적 증강정책을 벗어나지 못한 결과, 세계 5위의 병력을 가졌으면서도 병력이 1/3밖에 안되는 일본보다 절대열세한 파행적 지상군 일변도의 군사력을 갖게 된 것이다.
한국군의 국방조직이 진정한 개혁을 추구한다면, 병력 수보다는 무기와 장비의 고도화를, 지상군보다는 해 공군 중심 군사력으로 전력구조를 과감하게 바꿔, 실전전력이 정예화를 양보다 질에서 찾아야 한다. 뿐만 아니라 탈냉전시대의 남북대결 상황하에서 억제가 방위보다 선행될 것인즉, 북한과는 군사력의 대칭적 전술적 균형이 아니라, 비대칭적 전략적 균형을 이룸으로써 억제에 더 유효하다는 것을 깨닫지 못하는데 문제의 심각성이 있다.
〈표-9〉에서 세계주요 국가의 지상군, 해군 및 공군의 병력현황을 비교해 봄으로써 한국이 다병주의적 후진국가의 표본이 되고 있음을 알 수 있다. 이 도표에서 7대 강국의 군사력을 보면, 해양을 끼고 있는 대륙국가인 러시아와 중국이 상당규모의 해 공군력을 보유하고 있으며, 유럽 3강과 일본의 경우, 총병력의 50%에 약간 미달하거나 상회하는 해 공군력을 갖고 있다.
심지어 경제지표나 국력에 있어서 한수 낮은 필리핀, 아르헨티나, 태국 등도 한국과 비교가 되지 않을 정도의 선진화된 전력구조를 지니고 있음을 본다. 특히 주목할 것은 미국의 경우, 해군이 육군보다 더 많은 병력을 보유하고 있다는 사실과 더불어, 이란의 경우 좁은 페르시아만의 한 면만 바다에 접하고 있으며, 대륙국가로서 같은 지상군 주력국인 이라크와 대치하고 있기 때문에 한국과 비교할 가치가 없다.

한국군이 병력수에 있어서는 상위권에 속해 있지만, 군종별 비율을 보면 파행적 불균형의 후진성을 벗어나지 못하는 세계에서 그 유례를 찾기 힘든 지상군 81%의 부끄러운 전력구조를 유지하고 있다.
이 같은 육군 일변도로 왜곡 편중된 병력구조를 가진 한국군은 한마디로 각 군간의 세력불균형을 심화시키고 있다. 국방의 양대기능인 군정과 군령의 교호적 일원화를 전제로 한 의사결정과 의사소통 그리고 리더십 행사 과정에서 주요직을 육군이 독점 석권함에 따라 해 공군은 상대적으로 위축 소외될 수밖에 없고, 위협평가, 대응전략 형성, 소요제기, 자원배분, 전력건설 유지 관리 그리고 전력사용이란 일련의 국방행정 순환과정에서의 특정군에게 제도적으로 유리 또는 불리하게 영향을 미치지 않도록 해야 할 것이다.
통수권자가 아무리 3군 균형을 강조한다 해로, 현행 메카니즘하에서는 해 공군이 힘을 쓸 수 없도록 철저히 구조화되어 있는 해 공군 소외의 세력불균형을 법적 제도적으로 시정해야 한다. 이를 위한 당위성은 다음 5가지로 뒷받침된다.
① 걸프전쟁에서 입증되었듯이 지상군 보병이 많다고 강군이 아니라, 소수정예화된 해 공군 중심의 기술군이라야 현대전에서 승리할 수 있다.
② 지상군 보병이 마지막으로 지면을 점령해야 최후의 승리가 쟁취된다는 해묵은 논리는, 사상 처음으로 다국적군의 항공전력이 야전군을 격멸시켜 전장의 주도권을 획득 유지한 [사막의 폭풍] 교훈을 통해 볼 때, 더 이상 설득력을 갖지 못한다.
③ 국방경제와 국민경제의 안배란 차원에서 한국군의 병력상한선을 더 이상 늘려서는 안되고, 신예항공기와 함정을 비롯한 고도무기체계 획득에 따른 운용 정비요원 추가소요는 육군병력을 줄여서 충당할 수밖에 없다.
④ 해양의 영토화 추세와 탈냉전시대의 국지분쟁 다발사태에 대응하기 위해, 독도와 서해 5도 해역에 대한 영해선포는 물론, 해양자원의 선점과 한일분쟁 해소를 위해 200마일 경제수역선포 그리고 해도방어를 위한 자족적 역량확보가 절실한 이때, 국가이익을 증진하고 국가정책을 실질적으로 뒷받침하는 해 공군의 증강은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다(이미 분쟁 예방해역을 제외한 경제수역이 선포되었다).
⑤ 지상군 절대우위의 현체제하에서 제2의 5 16과 12 12 같은 헌법 유린사태 발생을 예방할 수 있는 안전장치의 자물쇠가 마비될 가능성을 배제할 수 없다. 적정수준까지 3군종의 세력균형을 이루어 놓아야 문민통제의 국방조직이 성숙화 및 토착화될 수 있다.
유한한 국방자원 중에서 적정 군사력의 질과 양을 결정한다는 것은 어떤 군종을 얼마나 유지하는 것이 효율적일 것인가 하는 문제와 직결된다. 이는 한마디로 정확한 위협의 평가에 의한 합리적인 소요의 제기와 부대임무가 전제되어야 한다.
위협의 인지는 피아능력과 의도 그리고 취약성의 비교 분석 판단에 바탕을 두어야 하고, 부대임무는 조직의 구조와 기능을 결정하게 된다.
한국군이 안고 있는 가장 큰 문제는 지상군 과도 편중의 기형적인 조직구조라 하겠다.
현재 세계 각국에서 지상군의 비율이 높은 국가들은 몇 가지 공통점을 발견하게 된다.
① 정세불안 지역의 분쟁 또는 분단국가들과 후진국들의 대부분이 높은 지상군을 보유하고 있다.
② 해양국가와 정세안정 지역의 국가 및 선진국의 대부분은 낮은 비율의 지상군을 보유하고 있다. 이는 지리적 요인과 위협의 강도에 따라 지상군의 소요가 상대적으로 적으나 그만큼 해 공군의 비율이 높다는 것을 뜻한다. 아프리카 제국은 후진국이고 상징적인 군대에 불과하므로 지상군 위주의 구조를 갖고 있다.
③ 지상군 비율과 군사비 부담률이 높은 국가가 인구에 대한 병력의 비율도 높다.
④ GNP에 대한 군사비 부담률이 높은 국가는 정세불안 지역의 국가이거나 산유국들이다. 그러나 아프리카 제국은 GNP의 절대규모가 작기 때문에 상대적으로 군사비의 비율이 높다.
⑤ 한국은 총병력에 대한 비율, 인구에 대한 병력 비율 그리고 GNP에 대한 군사비 비율에 있어서 다같이 세계 유수의 고순위를 보이고 있다.
따라서 내륙국가를 제외하고는 지상군의 비율이 높은 국가들은 경제적 후진국가이거나 정치적 군사적 정세불안 국가의 범주에 속한다.
남북한은 전력과 전력의 상호 비대칭구조를 지향하고 있으며, 또한 대칭적 균형이 억제전략의 목표가 아닌 이상 동일유형의 병력과 장비의 양적 균형달성만이 남북한의 군사력 균형이며 억제의 조건으로 오인하여 무리하게 동일유형 전력의 균형이나 우위를 지향해서는 안될 것이다.
이상과 같은 세계 여러 나라의 비교평가와 관련하여 한국군의 전력구조에 있어 지상군의 양적 절대우위 체제는 다음과 같은 몇 가지 부정적인 문제의 소지를 안고 있다고 하겠다.
① 육군의 수적 편중은 정치적인 압력단체로서 문민통제의 저해요인이 될 수 있다. 2차대전 후 정변이 심한 대부분의 신생국가는 일반적으로 3군 구성비율이 육군을 주체로 편중되어 있으며, 육군은 국내 정치와의 접촉이 빈번하고 정치적 관심이 많은 군종으로 알려져 있다. 이들 국가가 군부정권을 성립시키게 된 것은 주력군이 군의 집단적 이익을 실현하기 위한 주관적 및 객관적 조건을 합리화할 수 있었기 때문이다.
② 군사력의 파행적 발전은 전력과 전략의 부조화(ends/means mismatch)를 초래한다. 공공정책 결정은 지배적 엘리트에 의한 가치선택으로 간주될 수 있기 때문이다. 제한된 자원으로 군사력의 질과 양을 결정함에 있어 건전한 국방체제에 의한 합리적인 정책결정 및 집행은 필수적인 것이다. 3군의 불균형은 군정 군령 통할기구의 의사결정 절차가 특정군의 요원에 의해 지배될 수 있으며, 이렇게 될 경우 국방이란 차원이 아닌 자군의 이익을 위한 비합리적이고 편중된 자원배분이 될 수도 있기 때문이다. 이는 정보수집, 정보처리, 선택, 승인, 집행의 다섯 가지 의사결정 절차를 독점적으로 통제하는 결과를 낳게 하는 것이다.
한반도의 지정학적 여건이나 위협의 강도 또는 군사잠재력의 가용성 등에 비추어 볼 때, 국가전략이 지상전략 지향적으로 발전되어야 하거나, 국군이 지상군 절대우위의 구조를 유지해야 할 만한 당위성을 발견하기 어렵다. 자원 빈곤국으로서 국가전략이 해외개발전략을 지향하고 있으며 3면이 바다이므로 이를 뒷받침하기 위해서는 해양전략 중심으로 군사전략이 개발되어야 하고, 국가생명선의 차단을 노리는 북한의 위협도 전 평시를 막론하고 해상교통로의 파괴에 집중되고 있다. 이러한 안보환경과 관련하여 상호보완적인 3군의 발전이 이룩되어야 국가전략을 뒷받침하는 군사력으로의 효용가치를 극대화시킬 수 있을 것이다.
따라서 한국 국방체제가 지상군 우위의 구조적 모순의 악순환을 가져오는 것은 상부구조가 합리적인 정책결정이 가능한 세력균형을 이룰 수 없도록 되어 있기 때문이다.
4. 국방예산 배분의 왜곡
한국 국방당국은 한국군의 군사력 건설방향과 확보요망 전력에 대하여 다음 5가지로 집약제시하고 있다.
첫째, 대북억제전력의 완성과 독자적인 전쟁수행 능력의 구축을 위한 조기경보 및 감시능력 발전
둘째, 자주적 방위역량의 마련을 위한 작전지휘권의 수행태세를 완비해 나가는 한편, 주한미군의 대체전력을 중점적으로 보강
셋째, 전략무기방위능력의 향상
넷째, 국방과학기술의 방위산업 기반의 강화
다섯째, 기존전력의 전투효율성 극대화
이상은 곧 국방개혁을 뒷받침하기 위한 당면과제와 다를 바 없다.
국방당국은 이를 위하여 1996년부터 2001년까지의 향후 6년간 총국방비 소요를 110조원으로 계상하여〈표-10〉과 같이 천문학적인 재원소요를 제시하고 있다.
그러면 한국 국방예산의 적정화란 차원에서 이것이〈표-11〉의 한국경제 총괄지표에 비추어 볼 때, 부담이 가능한지와 한국의 안보환경에 상응하는 자주국방 태세확립을 보장하는지를 진단해 보기로 한다.
국방당국의 주장은 국방비가 행복추구를 위한 사회적 경제적 제반활동을 보장하는 보험료적 성격을 지니고 있을 뿐만 아니라, 국방비 지출의 근본적인 의의는 전시에 적의 공격을 거부하는 능력확보란 측면보다는 적의 공격을 사전에 봉쇄한다는 차원에서 국민의 안녕과 평화를 지속적으로 보장하는데 큰 뜻이 있다는 것이다.

그리고 당면한 위협을 억제하기 위한 현재 보유하고 있는 전력이 충분한가의 여부에 대한 판단뿐만 아니라 미래위협의 성격과 강도가 불확실하기 때문에 최악의 경우를 전제로 한 군사력의 충분한 신뢰성을 상대방에게 인식시킬 수 있는 수준이 되어야 한다는 것이다.
이에 덧붙여 국방예산의 구조적 문제점을 다음과 같이 제시하면서, 현상개변이나 타파가 아닌 현상유지에 집착하는 논리를 펴고 있는 것이다. 즉 노동집약형에서 기술집약형으로 전력구조를 개선해야 하나, 병력감축을 통해 얻은 예산절감액을 전력건설에 투자한다 해도 신규장비 도입 및 기술인력 양성과 신규획득 장비유지 등으로 말미암아 더 많은 군사비가 소요되고, 전력증강비를 상향조정하려 해도 운용유지비의 팽창이 이를 앞지르고 있으며, 북한의 현실적 위협은 지상군이 핵심인 바 지상군을 급격히 감축할 수도 없을 뿐만 아니라, 납세자인 국민의 국방예산에 대한 부정적인 시각이 팽배하여 합의도출이 어렵기 때문에 울며겨자먹기로 지상군 위주 전력구조의 현상유지가 불가피하다는 푸념이다.
이와 관련하여 병력 20만명을 현 계급구조별 동일비율로 감축할 때, 예산절감과 GNP에 기여하는 액수가 3조 3,237억원인데 반하여 지상군, 해군, 공군의 현대화, 기계화를 위한 부대창설 및 무기획득유지비가〈표-12〉에서 보듯이 너무 엄청나기 때문에 망설여진다는 지극히 우유부단한 입장을 보이고 있다.

그러나 이는 지나친 단일논리이며 경직된 사고방식에서 비롯된 구성의 오류(fallacy of composition)로서 나무만 보고 숲을 보지 못하는 우를 범하고 있는 것이다. 무엇보다도 당국이 주장하는 대북억제전력과 자주적 방위역량확보는 한국의 생존과 번영을 보장하기 위해서 필수불가결한 절대명제임에는 동의하나, 이를 위한 전략무기획득, 방위산업기반 강화, 그리고 기존전력의 효율극대화를 위한 대안이 고작 현 전력구조의 개편없이 북한과의 대칭적 확대균형 추구에 중점을 두고 있음을 설득력이 별로 없다.
뿐만 아니라 확보요망전력의 구성과 구조에 대한 남북한 실전전력 비교평가의 개방적 투명성도 없이 천문학적 예산소요만 과대포장하여 일방적으로 제시하고 있음은 과도합리화(overconformity)의 인상이 짙다.
그러면 이의 부당성을 좀더 구체적으로 문제점 중심으로 지적해 보기로 한다.
① 한국의 국방비요망 부담액은〈표-12〉에서 보듯이 1996년부터 2001년까지 GNP의 3.2% 내지 3.5%의 수준으로 소요를 제기하고 있다. 물론 이는 예상되는 동태적인 경제성장률(14.2%∼11.5%)과 비슷한 13.9%의 연간증액을 전제로, GNP의 3.2% 내지 3.5% 수준을 국방비로 책정하고 있는데, 대만(4.8%), 미국(4.3%), 영국(3.8%)보다는 낮고 프랑스(3.1%), 일본(0.9%), 독일(2.4%)보다는 높다는 것을 예시하고 있다.
그런데 한국경제는 이와 같은 숫자만으로 따질 입장이 아닌 어려움을 안고 있음을 유념해야 한다. 무엇보다도 경제규모가 아직 세계총생산의 1%를 차지하고 있을 정도의 미미한 존재이며, 경상수지적자가 무려 200억달러를 훨씬 상회하고 있을 뿐만 아니라, 외채규모가 1996년초 현재로 1,000억달러를 육박하여 세계 10위를 마크하고 있다.
그리고 국민조세 부담률이 15%를 상회하고, 악성 인프레와 물가고로 인한 거품경제적 체질을 지니고 있을 뿐만 아니라 국민소득 1만달러를 넘어선 현시점 이후 국민의 근로의욕 감퇴와 생산성 저하 그리고 경제성장 둔화에 복지욕구 급상승이란 선진국의 패턴을 닮아갈 것을 전제할 때, 국가백년대계인 교육제정을 GNP의 5%로 못박은 바 있으므로, 국방비의 GNP 3.5% 배분은 국민경제에 대단한 압박요인으로서 국민조세 저항으로 작용할 것이다.
1994년을 기준할 때, 국방비 절대액이 100억달러 이상인 국가는 미국(2,780억달러), 러시아(1,069억달러), 일본(446억달러), 프랑스(427억달러), 독일(348억달러), 영국(338억달러), 중국(276억달러), 이태리(206억달러), 사우디아라비아(139억달러), 한국(131억달러), 대만(110억달러) 순으로 되어 있는데, 만약 연 13.9%의 증액을 전제한다면, 세계 8위권으로 상향될 전망이다. 그리고, 남북한 병력을 합하면, 미국이나 러시아와 맞먹고, 중남미 전체보다 앞선다. 한마디로 이들 국방비 고액지출국가들은 모두가 GNP나 1인당 GNP에 있어서 한국과 비교가 안될 정도로 훨씬 앞선 나라들이다(중국은 인구가 4억을 넘는 나라이므로 특수사례임).
② 지난날의 군사력건설 추진성과는 1차율곡사업(1974∼1981년)에 3조 1,402억원, 2차율곡사업(1982∼1986년)에 5조 3,280억원, 3차율곡사업(1987∼1994년)에 19조 3,530억원을 합하여 무려 27조 8,240억원이 투입되었음에도 불구하고, 북한의 전력에 비해 71% 수준을 확보하였을 뿐, 주한미군 없이는 전쟁억제력으로서 부족한 실태임을 실토하고 있다.
우리는 국토면적, 인구, 경제규모 등에 걸맞지 않은 파격적인 병력대국이며 국방비 고액지출국임을 쉽게 알 수 있다. 단지 우리의 현실적인 적국인 북한보다 병력과 장비수가 모자란다는 이유로 전력의 양적 확대균형을 지향하다보니, 2006년까지는〈표-10〉과 같이 무려 110조원이란 천문학적 수치가 소요로 제기되기에 이르렀다.
이와 관련하여 평화시 군사비의 최고부담한계를 GNP의 5∼8%, 재정지출의 30%, 조세부담률을 GNP의 40%로 보는데, 이와 관련하여 한국의 2001년까지의 국방재원 소요제기는 GNP 대비 3.5% 및 재정지출의 27.2% 이상이 예상되므로, 국민이 허리띠를 졸라매고 감내한다는 전제조건이 없는한 한계치에 육박하는 부담으로서 국민의 거부반응을 잠재우기 어려울 것 같다.
③ 만약 이러한 엄청난 국방재원이 염출 배분된다 해도, 병력의 과다 때문에 관리유지비(특히 인건비)가 2000년대에 가면 75%를 훨씬 상회하게 될 것인 바, 대북한 실전전력 균형달성이 사실상 난관에 봉착하게 되는 것이다. 국방부 당국은 향후 6년간의 국방중기소요로서 110조원을 국가의 생존을 보장하고, 국익을 수호하기 위한 필수적인 비용이며, 꼭 필요한 비용(imperative expenditure)이라고 주장하면서 한국의 동태적인 경제성장 추세로 봐 적정부담이라고 강변하고 있다.
그런데 한국국방예산의 적정수준과 관련하여, 얼마가 충분액인가?(How much is enough?)란 질문을 제기한다면, 다다익선이란 답변밖에는 정답이 없는 것 같은 인상을 준다. 110조원을 한마디로 과욕이다. 한국국방예산의 적정화는 위협의 비합리적인 평가와 대칭적인 전력의 확대균형 지향을 전제로 소요를 제기한 목표액을 설정할 것이 아니라, 피아의 능력, 의지 그리고 취약성을 정량적 정성적으로 비교 분석 평가하는 잣대를 만들고, 이에 따라 위협의 적정평가에 의한 새로운 대응전략을 마련하고 이를 바탕으로 북한과의 비대칭적인 소수정예화된 기술집약형의 전력구조를 설계하는데 요구되는 최소비용이 산출되어야 함은 물론이고, 이의 효율성을 극대화하기 위해 기존전력구조와 인력구조의 획기적인 개조작업이 수반되어야 전력증강비를 상향조정하면서 관리유지비를 절감할 수 있을 것이다.
④ 현실안주식 전력증강사업은 남북간의 군비경쟁이란 악순환을 자초하고, 대북실전전력의 균형달성이 난관에 봉착하게 된다. 향후 6년간의 구체적인 군사력건설 프로그램은 베일에 가려놓고 최고가 무기기준의 기계적인 계산으로 예산소요만 제시할 것이 아니라, 남북한의 육 해 공 무기체계를 중심으로 한 전투력의 역동성, 한반도 장차전 상황하에서의 워게임을 통한 공격과 방어시의 기동력, 화력, 방호력 그리고 리더십이란 차원에서 정확하게 전력을 비교 분석, 평가함으로써 소요제기가 다듬어져야 할 것이다.
결국 그동안 한국군이 추구해온 전력증강정책은 밑 빠진 독에 물붓기로 실전전력을 크게 강화시키지 못한 채 엄청난 투자만 계속되었던 것이다. 결국 국방예산의 왜곡배분에 의한 전략과 전력의 부조화를 빚은 불만족한 결과초래라고 하겠다. 몇 가지 난맥상을 지적해 본다.
① 북한 따라잡기식 전력증강, 즉 대칭적 확대균형을 추구함으로써 군비경쟁을 유발하여 전력격차를 좁히는데 어려움을 겪고 있다.
② 개전 초기에 소요되는 대북대응전력 증강에 국방비를 집중투자함으로써 결국 지상군 전력에 편중되었다.
③ 단기업적 위주의 대외 과시용 전력증강에 치우쳐, 고가장비가 적재적소에 운용되지 못하고 박제품화된 사례가 없지 않다.
④ 성급한 중복기술도입 또는 진부화된 기술도입으로 부가가치를 창출 못하고 국민경제에 악영향을 미친 방위산업체의 사례가 허다하다.
5. 전략과 전력의 부조화
군사전략과 전력은 상호 표리관계에 있다. 군사전략은 목표, 개념, 수단의 3요소로 구성되는데, 이는 달성해야 할 군사목표를 설정하면, 이 목표를 성취할 전략개념을 형성하고, 이 개념을 수행하기 위한 가용 군사자원이 뒷받침되어야 한다는 뜻이다.
[우리 군은 평시에 외부로부터의 군사적 위협과 침략을 억제하여 국가를 보위하고, 번영을 보장하며, 평화통일을 뒷받침한다. 만일 억제가 실패하여 적이 도발할 경우에는 한 미 연합전력에 의한 적극적 방위로 적을 격멸하여 전승을 달성하고, 국토통일의 기반을 조성한다.]
이상은 한국국방백서(1997)에 제시된 한국의 군사전략을 압축 요약한 표현이다. 그러면 이를 군사전략의 3요소인 군사목표, 군사전략개념, 군사자원(수단)의 측면에서 의미상관성의 모순현실과 전략 전력 부조화 현상을 지적해 본다.
대한민국 헌법은 북한 전역까지 한국의 영토로 규정하고 있는 바, 분명히 한국의 현국경선은 휴전선이 아니라 중국과의 접경인 압록강 두만강선이다.
그렇다면 헌법에 명시된 침략전쟁 부인원칙과, 유엔 헌장에 규정된 평화적 수단에 의한 국제분쟁 해결과 무력에 의한 위협 또는 무력사용의 금지원칙에 따라 침략전쟁을 부인하고, 무력통일이 아닌 평화적 통일을 추구하되, 북한이 정전협정을 위반하고 침략을 감행할 경우에는 지체없이 자위권을 발동하여 평화를 회복하고 북진통일로 국토를 수복할 책임이 있는 것이다.
따라서 전략목표는 억제실패에 현휴전선의 원상회복에 만족할 것이 아니라, 헌법에 명시된대로 한중 국경선까지 초월진격하여 국토를 통일한다는 분명한 국가의지의 표현이 제시되어야 할 것이다. [국토통일 기반조성]은 지극히 애매모호한 전략개념의 표현으로서 이에 걸맞는 군사지원(군사력)을 준비하고 배비할 수 없는 것이다.
한미연합사령관이 전시에는 한국군에 대한 작전통제권을 행사하도록 되어 있는 현행규정을 전제로, 한미연합군의 전략개념이며, 한미연합전력의 행사수단을 구체화 한 한미연합사 작전계획 5027에 의하면, 북한이 만일 선제공격으로 남침할 시, 한미연합군은 2주내에 주일미군의 지원 아래 평양을 탈취하고, 30∼40일부터 미본토로부터의 대량증원군이 도착하는대로 북한전역을 수복하여 남북통일을 이루도록 되어 있다.
한미연합사의 일부로 편성되어 있는 한국군의 군사전략 개념과 한미연합사의 작전개념이 서로 맞지 않을 뿐만 아니라, 이를 뒷받침할 군사력의 소요와 가용성도 한국의 국방백서에는 전혀 언급이 없다.
한미간에 이러한 전략과 전력의 부조화와 불합리가 상존한다면, 한국국방의 선진화를 지향한 대망의 자주국방과 대북우위 억제력 확보는 물론, 억제실패시(북한 남침시)에 대비한 평시의 배비태세가 혼돈을 초래할 수밖에 없는 것이다.
북한의 선제남침시는 한미연합 억제력에 의해 지체없이 회복할 수 없을 정도의 응징보복을 행할 것이란 심리적 위협이 전략적 커뮤니케이션에 의해 평시에 북한에 전달되도록 해야 한다. 그러기 위해서는 국가의지로서 우리의 전략목표가 명확하게 설정되어야 상응하는 소요제기와 전력건설 및 배비가 뒤따르게 된다.
이것이 힘의 시위를 통한 유효한 개방적 억제전략이 될 것임에도 불구하고, 우리의 국가의지를 불확실하게 표현한 [국토통일의 기반조성]은 한미연합군에 의한 전투작전의 성공을 보장하는데 걸림돌이 될 것이다.
전쟁의 제원칙 중에서 목표의 원칙이 가장 기본적이며 지배적인 원칙일 뿐만 아니라 군사작전은 명확하고 결정적이며, 달성 가능한 목표에 지향되어야 함은 물론이고, 전쟁의 궁극적 목표가 적의 군사력과 전쟁의지 그리고 군사잠재력을 파괴함으로써 성취된다는 것을 전제할 때, 한국의 군사전략 목표는 이러한 전쟁의 기본원칙을 범하고 있는 것이다.
그런데 이러한 불만족스러운 군사전략마저 1998년부터 국방백서에서 자취를 감추게 되었다. 그러면 군사전략없는 군사력 조성의 파행성을 진단해 보기로 한다.
1989년에 처음으로 국방백서가 나온 이후 2년 전인 1998년도 분까지 합하여 모두 10회가 출간되었다. 한마디로 국방백서는 국방의 양대기능인 군정(軍政)과 군령(軍令)에 대한 모든 압축된 내용을 납세자인 국민에게 소상하게 알리기 위해 국방부가 발행하는 공식적인 공개문서이다. 그런데 1998년부터 군사전략이 국방백서에서 실종되었다.
따라서 국방백서는 연간 15조 가까운 천문학적인 액수의 국방예산과 70만이 넘는 국방부 소속 군인, 군무원 및 일반직 공무원을 포함한 국방인력의 관리, 유지, 운용 등에 관한 투명하고 정확한 살림살이 정보가 포함됨으로써 국민의 알권리를 충족시킬 수 있어야 한다. 특히 군사전략은 군사력 조성의 선행조건이다.
이는 민주헌정체제 하에 국민의 군대, 국민에 의한 군대 그리고 국민을 위한 군대로의 공유가치를 국민과 정부가 함께 이해 인식토록 하고, 국민개병제도의 대원칙을 전제로 신성한 국방의무를 수행하는 군인에게 소명의식과 주적개념을 심어주는 수단이기도 한다.
따라서 국방백서는 국방기능의 7가지 순환과정인 위협 평가, 대응전략 형성, 군사력 소요 제기, 국방지원 배분, 군사력 건설, 군사력 유지 및 군사력 사용에 대한 계획과 실적이 정직하게 제시되어야 한다. 그래야 헌법에 명시된 국군의 사명인 국가안보와 국토방위의 당위성 및 필요성에 입각하여 국방예산을 심의 확정하는 국민의 대표기관인 국회가 올바른 입법활동 및 행정부에 대한 비판과 감시기능을 수행하기 위한 국방분야의 가치적도로 삼을 수 있는 것이다.
그래서 미국의 경우 국방백서를 [대통령 및 의회를 위한 국방성의 연례보고]라고 하며, 국방기능의 순환과정이 일목요연하게 해마다 같은 서식에 의해 제시되고, 특히 제반 자료가 계량화되어 있어 군사력의 규모와 현대화 진전 실태 그리고 예산사용 실적은 물론 미래의 변화 전망이 소상하고도 알기 쉽게 제시되고 있는 것이다.
한마디로 국민이 왜 세금을 내야하고, 왜 병역의무를 완수해야 하며, 돈이 얼마나 어디에 쓰였고, 앞으로 어떤 고도 기술 무기가 얼마만큼 획득된다는 것을 액면 그대로 국민에게 알려줌으로써 민 군 공감대를 형성하게 되는 것이다.
그러나 한국의 국방백서에는 이와 관련한 필요정보가 대부분 배제되어 있어 대민 커뮤니케이션의 구실을 할 수 없도록 되어 있는 데 문제가 있다. 거대한 현존 군사력의 질과 양을 결정하는 관건은 바로 국방자원 배분 여하에 달려 있으며, 이 자원배분은 정부가 군사력 사용자인 군부의 소요 제기에 따라 나라 살림살이를 고려하여 신축적으로 반영하게 된다.
그렇다면 무엇에 근거하여 소요를 제기하는가 하는 질문이 나온다. 군부의 입장에서는 다다익선을 전제로 다소 과장된 소요를 합리화시키려 할 것은 물론이다. 그러나 소요제기는 반드시 우리의 대응군사전략에 의존하지 않으면 안된다는 것은 알아야 한다.
군사전략에는 전략목표와 전략개념 그리고 전략수단이 명확히 제시되어야 한다. 물론 군사전략은 피아의 능력과 의도 그리고 취약성을 비교 분석 판단한 위협평가에 따라 우리의 군사력을 어떻게 사용할 것인가의 윤곽이다. 만약 북한군이 침공해 온다면 두 말할 필요도 없이 저지 격퇴하되 헌법에 명시된 우리 영토인 북한지역을 수복하여 통일을 성취하는데 전략목표를 두어야 하고, 자주국방을 이룰 때까지는 당분간 한미연합전력으로 미군의 작전통제 하에 지 해 공의 광정면 입체작전을 전개해야 한다는 것은 명약관화한다.
따라서 우리는 이러한 군사전략을 뒷받침할 수 있는 필요하고도 충분한 군사력을 평시에 갖추고 있어야 하는 것이다. 이것이 군사력의 당위적 소요제기를 위한 대전제라고 하겠다.
이는 유사시 북한과 싸워서 이길 수 있는 실전전력을 갖추되, 위협의 성격과 강도에 걸맞는 대응수단으로서 육군의 지상작전, 해군의 해상 상륙작전, 공군의 항공 대공작전에 필요한 적정 군사력의 안배와 조화를 이룬 한미연합작전 및 3군 합동작전이 가능한 합리적인 소요제기와 이 소요를 충족할 수 있는 합목적적인 자원배분이 필수적이다.
이러한 지극히 상식적인 논리나 절차를 외면하고 1998년 이후 국방백서에는 그동안 명시되어 왔던 군사전략 개념을 배제하였으니 납득하기 어렵다. 우리의 군사전략을 북한에게 노출시키지 않기 위해서 의도적으로 누락시킨 것인지, 아니면 국방백서 담당부서의 업무착오로 빼먹은 것인지는 알 수 없으나, 군사전략 없는 국방백서는 장가가는 신랑이 고환을 빠뜨려 놓고 간 것이나 다름없는 중대한 충격적 사건이 아닐 수 없다.
그러면 이와 관련하여 국민의 정부가 내세운 대북 3원칙이 북한의 침공 불용납, 남한의 흡수통일 의지 포기, 남북한 화해 협력 추진인데 이것이 과연 현실적 용납성이 있는지 한 번 따져보기로 한다.
첫째, 북한의 침공기도에 대한 조기경보나 그들의 대량 파괴무기 보유 실상에 대한 정보를 입수할 수 있는 자체수단이 없는 우리로서는 미군의 인공위성에 의한 영상정보에 전적으로 의존할 수 밖에 없는 현실이다.
이미 수차례에 걸쳐 미국은 북한의 핵무장 불포기, 중장거리 미사일 개발 실험 배치 수출 및 화생무기 대량생산 실용화를 확인, 발표한 바 있으나 한국 정부 당국자는 이를 믿으려하지 않고 있다.
북한이 현재 재래형 실전전력의 상대적 우위를 시현하고 있을 뿐만 아니라, 반복된 잠수함 침투와 전쟁불사의지를 표출했음에도 우리의 대응태세강화는 말 뿐이지 가시적인 조치가 미흡하다는 비판이다.
둘째, 우리 헌법의 영토 범위가 한반도와 그 부속도로로 명문화하고 있음은 물론, 현행 한미연합억제전략을 뒷받침하는 연합사 작전계획 5027이 흡수통일을 전제한 공세적 방어전략이며 북한 침공시 대규모의 한미연합상륙작전에 의한 응징보복 및 실지회복을 작전개념으로 명확히 하고 있는데도 당국은 전시 작전지휘권도 없으면서 한미연합전략개념을 뒤집는 흡수통일 포기를 공공연히 내세우고 있으니, 이 나라에는 국가전략과 군사전략 그리고 외교정책과 헌법이 손발조차 안맞고 따로따로 놀아도 국가위기 관리상 지장이 없는지 의심스럽다.
셋째, 휴전협정, 남북한 기본합의서, 한반도 비핵화선언 등 기존의 국제사회에 공인된 조약문서를 북한 스스로가 일방적으로 파기선언하고 백지화하고 만 이 마당에 비이성적인 상대방과 어떻게 계속 짝사랑한단 말인가?
지난 50년간 속아 왔는데도 단지 한핏줄이란 이유만으로 우리를 집어삼키겠다고 공언하고 있는 세계에서 가장 악독한 깡패집단과 친해지려는 미련을 아직 못버린다면 곤란하다. 북한의 대남전략은 전혀 변하지 않았으며 앞으로 변할 가능성은 전혀 없다. 단지 전술적 차원의 제스처를 보이고 있을 뿐이다.
국가안보는 말로써 이뤄지는 것이 아니라, 안팎의 현실적 위협으로부터 국가의 핵심가치인 주권, 국민, 영토 또는 자유, 안전, 독립을 실제로 지킬 수 있는 행동지향적 능력을 갖추고 있어야 그 말이 먹혀 들어간다.
현재 우리는 북한을 억지할만한 독자적 능력을 제대로 갖추지 못하고 있음이 사실이다. 그래서 모자라는 힘을 미군에게 의존하고 있는 딱한 처지이다. 그렇다면 머지않아 자주국방이 실현될 수 있는가라고 묻는다면 그 대답은 [아니오]일 수밖에 없는 현실이다. 지난 4반세기동안 율곡사업이란 미명 아래 40조원이나 되는 엄청난 돈을 자주국방을 위해 쏟아 부었으나, 아직도 남북한 전력격차는 북한을 1백으로 볼 때 우리는 겨우 70회를 상회한 수준에 머물러 있을 뿐이다.
현재 우리는 북한보다 3배 이상의 국방비를 사용하고 있으면서도 전력격차를 못 좁히고 있다. 현존 군사력을 지상군 중심에서 해 공군 중심의 소수 정예 선진무기체제 중점 전력으로 대변혁을 해야 하는데 여전히 북한과 닮은꼴로 뒤쫓아가는 대칭적 확대균형을 지향하고 있는 바 닮은꼴로는 앞으로 10년 가도 북한을 따라 잡을 수 없다. 그래서 비대칭적 축소균형의 대북 우위 실전전력 즉 북한과의 양적 열세를 질적 우세로 상쇄 가능한 군사력의 고도화 및 현대화를 이룩해야 한다는 것이다. 이것이 곧 전략 전력 조화이다.
정부의 구조조정이나 빅딜을 왜 군에도 도입 못하는지 알 수 없다. 현재 군은 개혁의 무풍지대에 안주하고 있으며 거대한 소비집단으로서 고비용저효율의 표본이란 비판도 있다. 그러면서도 북한의 대량파괴무기와 재래형 군사력의 물리적 위협을 배제하기 위한 선결과제는 제쳐놓고 금강산 구경, 비료와 쌀 보내기 등 대북지원에 심취하여 북한의 군사력을 가일층 증강시키는데 기여하는 갖가지 유화적인 정책이 오도 남발되고 있다. 이는 남북한간의 승 승(Win and Win)전략이 아니라 패 승(Lose and Win) 전략이 될지도 모른다.
국방백서에 군사전략이 실종된 데 대하여 당황하지 않을 수 없으며 북한과 유사시 싸워 이기겠다는 국가의지 표현의 상실이 아니기를 바란다. 그러나 이로 말미암아 매우 송구스럽지만 우리는 69만이나 되는 세계 6위의 대군이 그 존재가치를 잃게 되는 것이다.
한국군의 정체성 위기(Crisis of Identity)를 자초한 꼴이 되었다. 화해 협력으로 하나 되는 것이 우선인 바 적과 싸우기를 포기해야 한다고 전선의 병사들이 오해한다면 주적개념없는 군사작전계획이 존재할 수 없듯이 적을 향해 총을 겨눌 이유가 없는데 공격명령을 하달하는 꼴이 되는 것이다. 만약 당국이 한반도의 현 실태를 중심으로 올바른 위협평가를 했다면 이에 대처할 적실성 있는 군사전략이 형성되었을 것이다. 도대체 군사전략도 없이 군사력 소요가 어떻게 제기되었으며 어떻게 적정규모의 국방예산으로 책정했는가란 의문이 제기된다.
군사전략 없는 국방백서는 등대 없는 항구와 마찬가지다. 세계 어느 나라에도 이런 경우가 없다. 세계 4위와 세계 6위의 두 나라 군대가 1백80만이 넘는 세계 최고 밀도의 군사력 대치현장에서 군사전략도 없이 싸움터에 나간다면 한국군은 힘도 모자라는 처지에 꾀까지 없으니 질 수밖에 다른 도리가 없을 것으로 생각된다. 군사전략없는 군사력 조성은 장님이 코끼리만지는 격이 될 수밖에 없는 바, 수요와 공급의 불일치로 국방조직에 파행을 초래할 수도 있을 것이다.

Ⅳ. 결 론:규범가치의 설정
국민의 정부는 집권 3년째에 접어들면서, 그동안 추진해 왔던 대북한 포용정책으로서의 햇볕정책을 일관성 있게 밀고 나가되 확고한 국가안보의 바탕 위에서만 그 성과가 거양될 수 있다는 것을 누차 강조해 왔다.
이는 한마디로 한국의 국방조직이 북한보다 상대적으로 우월해야 한다는 전제를 깔고 있는 것이다.
그렇다면 세계 4위의 병력을 가진 군사적 강성대국으로 치닫고 있는 북한이 한국보다 재래형 군사력은 물론 대량 파괴무기의 압도적 우위를 시현하고 있는 현시점에서, 북한의 선제공격에 의한 전쟁을 억제하고, 억제실패시 지체없이 평화를 회복할 수 있는 우리의 억제전력 및 방위전력으로서 실전전력 확보가 필수불가결하다는 것은 불문가지의 현실적 요청이다.
그런데 우리의 군사력이 주한미군이 없이는 현재 북한과 균형을 이루지 못하고 있는 데 문제의 심각성이 있다.
따라서 우리는 북한과 닮은꼴의 전근대적 군사력으로 양적인 확대균형을 이루려고 하지 말고 선진군사력에 의한 질적인 우위를 지향한 축소 균형을 도모해야 한다는 것이다. 우리의 경제력, 과학기술력 그리고 총합국력이 북한보다 앞서 있기 때문이다. 우리가 지향하는 국방개혁과 국방조직 발전은 병력과 군사비가 더 이상 확대되지 않는 수준에서 획기적인 실전전력증강책을 강구해야 한다는 것이다. 병력과 예산은 결코 다다익선일 수 없다. 적정 규모화가 필요하다. 국가전략과 군사전략은 물론 군사전략과 실전전력의 조화를 전제한 양병과 용병의 상호용납성이 보장되어야 한다. 그러기 위해서는 전체예산의 70%를 상회하는 관리유지를 줄이고 전력증강비를 인상해야 하는 바, 제한된 가용자원내에서는 인력을 감축하고 조직을 경량화 유선형화 하는 도리밖에 없다. 인건비가 관리유지비의 90% 이상을 점하기 때문이다. 비작전 유사중복기능부대의 통폐합과 조직계층구조의 단축 그리고 상후하박 계급구조의 조정에 의해 절약된 비용으로 더 많은 고도기술장비와 무기를 도입해야 할 것이다.
이와 같은 맥락에서 한국국방조직 발전을 위한 5가지 당면과제는 ① 국방조직의 개방화를 통한 구조와 기능의 건전성 확보, ② 군정군령1원화체제의 법적 제도적 확립, ③ 3군세력균형 및 해 공군 중점 증강, ④ 다병 주의에서 정병주의로, 그리고 노동집약형에서 기술집약형으로 전환을 전제한 국방지원배분의 합리화, ⑤ 군사전략과 실전전력의 상호용납성 도모의 5가지 규범적 가치를 실현할 수 있도록 최고 통수권자로부터의 계획된 변화의지가 뒷받침되어야 할 것이다. ①은 국방기획과정의 피드백 제도화와 개방적 억제 전략채용으로 고도국방체제를 구현하고, ②는 군의 사명완수와 정치적 중립 준수 의지를 확보하고, ③은 현대전장의 역동성에 걸맞는 전쟁수행능력을 구비하고, ④는 국방조직 발전을 위한 합리적 자원배분에 의한 저비용 고효율을 실현하며, ⑤는 전략과 전력의 조화에 의한 국력에 걸맞는 군사적 노력과 전력의 극대화를 성취함으로써 가능한 것이다.
그리하여 현행 한미연합억제전략체제를 강화하면서 자주국방을 조기에 성취한 다음, 통일한국군의 위상에 걸맞는 선진민주 국방조직을 건설 유지 운용하기 위한 기반 구축을 서둘러야 할 것이다.
이것이 대북 유화정책을 실질적으로 뒷받침하는 저비용 고효율의 국가안보역량강화 노력이며, 한반도 평화정착과 남북통일을 앞당기기 위한 부국강병과 국태민안의 지름길이 될 것이다.
결론적으로 한국의 국방조직은 구조와 기능 그리고 의사결정절차에 있어서 앞에서 제시한 5가지 규범가치인 ① 조직의 개방체제화, ② 군정군령일원화, ③ 3군세력안배, ④ 국방예산배분 합리화, ⑤ 전략 전력 상호용납성을 추구하되, 내부통합, 환경대응 및 목표달성이란 조직의 건전성 확보를 지향한 국방조직발전이 이뤄져야 한다.
이와 관련하여 군사력의 구조는 기술 정보집약형의 저비용 고효율의 경제성을 추구하되, 그 기능을 거시적으로는 전 평시를 통한 전쟁수행, 전쟁억제 그리고 사회개발의 도구로서 국가안보의 주역이 되고, 미시적으로는 전쟁의 제원칙과 군사교리를 충실히 적용할 수 있도록 다듬어져야(be tailored) 한다.
또한 그 의사결정절차는 위협평가, 전략형성, 소요제기, 자원배분, 전력건설, 전력유지 및 전력운용을 통해 민주성, 합리성, 합법성 및 효율성의 국방행정이념을 구현할 수 있어야 할 것이다.
이것이 곧 21세기의 현대전에 적응할 수 있을 뿐만 아니라, 남북한 무력대결에서 승리하고, 장차 통일한국군의 위상에 걸맞는 적정규모의 선진 민주 군대를 창출하기 위한 국가안보 군사전략적 맥락의 국방조직 발전방향이라고 하겠다.