북방한계선과 국제법-김영구 이시우 2004/03/17 361
http://www.kims.or.kr/file/7.30.PAPER(Prof.Kim).hwp
<2002년 7월 30일 본 연구소 학술회의에서 발표된 논문>
북방한계선(NLL)과 서해 교전사태에 관련된 당면문제의 국제법적 분석
The Legal Appraisal on the Northern Limits Line and the Recent Sea Engagement between the South and North Korea
김영구
[한국 해양대학교 법학부: 국제법]
2002년 7월 28일
북방한계선(NLL)과 서해 교전사태에 관련된 당면문제의 국제법적 분석
The Legal Appraisal on the Northern Limits Line and the Recent Sea Engagement between the South and North Korea
<제목차례>
Ⅰ. 머릿 말 2
Ⅱ.문제의 제기 5
1. 서해 북방한계선 (The Northern Limits Line: NLL)이란 무엇인가? 5
2. NLL을 보는 시각(視覺) 8
(1) 한국의 시각 8
가. 남북한간의 사실상(事實上)의 해상경계선으로 보는 견해 8
A 견해-1: 종래 한국 학자들의 논지 8
B 견해-2: 최근 한국 정부 및 유엔군 사령부의 정리된 견해 9
나. 남북한간의 잠정적(暫定的)인 해상경계선으로 보는 견해 9
다. NLL은 남북간의 해상경계선이 될 수 없다는 견해 9
(2) 유엔군 사령부(UNC) 또는 미국의 시각 11
(3) 북한의 시각 12
가. 1973년 서해 사태시 북한의 주장 12
나.1993년「남북기본합의서」부속합의 협의시의 주장 14
다. 연평해전 이후 북한의 서해 해상경계선 획선 15
라. 서해 5도 “통항질서”의 일방적 공포. 16
마. 2002년 6월 29일 서해교전 이후 침몰군함 인양에 관한 작업내용 통보요구 17
바. 북한 시각의 특징 18
Ⅲ. 북방한계선(NLL)의 법적 성격에 관한 논의 18
1. NLL 적법성에 관한 한국 측 논의의 검토 19
(1) NLL을 남북한간의 사실상(事實上)의 해상경계선으로 보는 견해의 검토 19
가. 종래 한국 학자들의 논거 [견해-1]에 대한 비판 19
나. 최근 한국 정부 및 유엔군 사령부의 정리된 견해 [견해-2]의 검토 19
(2) NLL을 남북한간의 잠정적(暫定的)인 해상경계선으로 보는 견해에 관한 검토 20
(3) NLL은 남북간의 해상경계선이 될 수 없다는 견해에 대한 검토 23
2. NLL에 관한 북한측 주장의 분석 25
(1). 1973년 서해사태시 북한 측 주장의 분석 25
(2). 1999년 연평해전 이후 북한측 주장에 대한 비판 30
가. 북한의 새로운 서해 해상경계선(안)에 대한 검토 30
나. 서해 5도 “통항질서”에 대한 비판 32
Ⅳ. 서해 교전사태에 관한 당면 문제의 분석 32
1. NLL의 법적 성격과 서해사태 33
가. NLL은 한국 휴전협정상 성립된 “해상의 휴전선”이다. 33
나. NLL을 월선(越線)하는 것은 한국의 영해(領海)를 침범하는 것인가? 33
2. 남북간 충돌예방과 긴장 해소를 위한 대비책 36
가. 신중하고 정당한 대북정책(對北政策)의 추진과 기본원칙의 고수 36
나. 남북 간 긴장완화를 위한 자주적(自主的)이고 적극적(積極的)인 노력 38
나-1 한국 측의 정책적 숙제(宿題) 39
나-2. 2002년 서해교전 이후 한국정부의 당면과제 42
<표차례>
<그림차례>
지도 1 서해북방한계선 5
지도 2 1984년 수해지원물자 인수인계지점 7
지도 3 북한이 주장한 해상군사경계선 13
지도 4 북한이 새롭게 주장한 해상경계선 15
지도 5 ;북한 주장의 지정 통항로 16
지도 6 고속정 침몰 위치 18
지도 7 : 북한해상경비구역 30
지도 8 : 미국무성 작성 남북한 등거리선 31
그림 9 한국의 직선기선 34
지도 10 :서해 5도 근해 영해 개념도 35
지도 11 남북해상교통을 위한 지정항로 41
북방한계선(NLL)과 서해 교전사태에 관련된 당면문제의 국제법적 분석
The Legal Appraisal on the Northern Limits Line and the Recent Sea Engagement between the South and North Korea
Ⅰ. 머릿 말
한국이 세계 축구제전 월드 컵 게임에서 4강 후보에 들어, 독일과 결승 후보전을 앞두고있던 6월 29일 아침에 서해교전(西海交戰)은 발생하였다. 6월 29일 서해교전은 북측의 선제기습공격에 의해서 발발되었다. 서해 북방한계선(北方限界線: the Northern Limits Line; 이하 NLL로 칭함)을 침범한 북한측 경비정을 저지하기 위해 이른 바 차단기동(遮斷機動)을 하던 한국 고속정은 북한군 측의 용의주도(用意周到)하게 조준된 선제포격으로 결정적 타격을 입고 4명이 전사하고 1명이 실종되었으며 결국 선제공격을 받은 고속정은 침몰하였다.
이것은 긴장된 해역에서 일어난 우발적(偶發的)인 사건인가, 아니면, 북측의 사전에 준비된 의도적(意圖的) 도발(挑發)인 가하는 논란으로부터, 김정일(金正日) 북한 국방위원장의 지시에 의한 것이었는가? 아니면 북한 정부 수뇌부의 의도와는 관계없이 북한 군부(軍部)에서 독자적으로 계획한 것인가 등이 관심을 모으고 있다.
정부는 서해교전을 ‘북측의 악의적(惡意的) 도발’로 규정하면서도 김정일 국방위원장 등 북한 수뇌부를 책임의 주체로서 직접적으로 겨냥하지는 않았다. 정부로서는 이번 사태에 북측 최고위층의 지시가 있었다는 확증이 없고, 필요 이상으로 남북 긴장이 고조되는 것을 바라지 않는 다는 기본입장에서 북측에 사과(謝過)와 책임자 처벌, 재발방지(再發防止) 등을 요구하는 선에서 사태수습을 하려는 것으로 이해된다.
그러나 북한은 도발에 대한 사과(謝過) 및 재발방지의 요구를 외면하고, 서해도발로 침몰한 남측 군함’참수리 357호’의 인양작업 날짜와 시간, 동원되는 선박 및 장비, 활동수역 등 관련 내용을 자신들에게 사전 통보할 것을 요구하고 있다. 북한의 이러한 요구는 NLL을 무효화하고, 이를 쟁점화하려는 의도로 분석될 수 있다. 북한은 지난 99년 6월 연평해전 이후 같은 해 9월 일방적으로 『서해해상경계선』이라는 것을 설정하고 그 북쪽을 북한군 군사통제수역이라고 주장했으며 이번에도 같은 주장을 되풀이하고 있다.
이러한 북측의 주장은 남한에 대한 군사적(軍事的) 협박이며, 남측의 사과 및 재발방지 요구를 상쇄(相殺)시키려는 전술이라고 할 수 있다. 정부는 7월 9일 해군본부 대변인의 성명을 통해 북한군의 NLL 침범 불용(不容) 방침과 북측이 불미스런 일을 저지를 경우 무력도발로 간주, 강경 대응하겠다는 공식 입장을 발표했다.
NLL을 무효화하고, 이를 쟁점화(爭點化)하려는 북한측의 집요한 주장이 남북한간 및 미국과 북한간의 관계를 경색화(梗塞化)하고, 한반도 서해안에서 NLL을 빌미로 한 확전(擴戰)의 가능성을 진지하게 우려하는 목소리가 나오는 것과는 대조적(對照的)으로, 북한과 남한 양측에서 똑같이 확전(擴戰)을 바라지 않으며 지금까지 진행되어온 접촉과 교류를 살려나가겠다는 의지의 표명이 병행되고 있다.
즉, 북측은 월드컵 성공 개최를 축하(祝賀)하는 서신을 남한에 보냈는가 하면, 경수로 요원25명을 예정대로 남한에 파견하였다. 교전의 책임을 남측에 떠넘기면서도 “뜻밖의 교전으로 양측에서 인명 손실이 있었다”고 하여, 1999년 6월 연평해전 때와는 확연히 다른 태도를 보였다.
한국 정부측도 서해교전으로 남북한 당국간의 대화는, 어느 정도 냉각기(冷却期)를 갖게되는 것이 불가피할 것이지만, 교전사태의 긴장이 진정되는 대로, 양측의 협력과 대화가 재개(再開)될 수 있는 것으로 보고있는 것으로 판단된다. 7월 말 브루나이에서 개최되는 아시아 지역 안보 포럼(ARF)에서 당장 남북한, 및 북미 외무장관 간의 접촉이 이루어 질 것이며, 8. 15 남북공동행사 및 9월 북한 축구팀의 방한(訪韓) 계획도 예정대로 추진될 수 있다고 보는 것 같다.
그러나 이번 서해교전 사태는 이처럼 한 차례 떠들썩하게 치르고 지나가는 일회성(一回性) 사건으로 보아 넘길 수 없는 심각하고 예민한 문제들이 잠재되어 있다.
첫째로, 이번 교전사태가 벌어진 서해 5도(島) 수역에서는 3년 전에도 남북 쌍방간의 교전(交戰)이 있었으며, 사실상 1973년이래 지금까지 지속적으로 여러 형태의 북한측 도발(挑發)이 자행(恣行)되어온 가장 민감한 군사분쟁지역(軍事紛爭地域)이다. 지금도 8월부터 실시될 침몰 군함의 인양 작업과 연관하여 북한은 군사적 협박을 가하고 있으며, 앞으로 이 지역에서 언제, 어떤 형태의 군사적 도발을 북한이 시도(試圖)할 것인지는 예측할 수 없으며, 이 지역의 긴장이 심각한 확전(擴戰)으로 발전되는 것은 전적으로 북한측의 자유의지(自由意志)에 맡겨져 있다.
한국 정부는 앞으로 북측의 NLL침범에 즉시 대응하여 무력적 반격을 가할 수 있도록 서해에서의 교전규칙을 개정하겠다는 입장을 여러 번 밝혔으며, 앞으로 북한군의 NLL 침범을 불용(不容)한다는 방침과, 침몰 군함 인양작업시에 북측이 군사도발(軍事挑發)을 해오면, 강경 대응하겠다는 공식 입장을 발표한 바가 있다.
그러나 이 지역에서 심각한 확전(擴戰)의 가능성을 무릅쓰고 한국과 미국이 명확한 교전지침(rule of engagement: ROE)과 강화된 작전태세를 갖추어서 북한의 도발에 대처해 나갈 수 있기 위해서 모든 필요한 검증과 준비가 완비(完備)되어 있다고 판단되지는 않는다.
서해지역에서 북한이 획책하고 있는 예민한 도발과 의도된 분쟁사태에 대해서 우리 한국 측의 전반적 대응태세(對應態勢)가 잘 갖추어져 있다고 평가(評價)하기는 어려운 것 같다. 이것은 군사적인 평가만을 말하는 것은 아니다. 서해교전 사태를 당하여 보다 더 근원적으로 남한측은 대북인식(對北認識)과 안보(安保) 정책방향 전반에 걸쳐서 소위 보수층(保守層)과 진보(進步) 세력간에 심각한 국론분렬(國論分裂)의 현상을 보이고 있기 때문이다.
정치권(政治圈)은 보수와 진보세력간에 현 정부의 햇볓정책 추진 행태(行態)를 놓고 이미 그 견해의 차이와 주장의 대립이 현격해져 있다고 말할 수 있다. 더구나 이번 서해교전 사태를 당해서는 언론(言論)에서까지 사태를 분석하고 사실을 보도하는 시각이 현격하게 양분(兩分)된 모습을 보인 바 있다.
국가가 예민하고 심각한 위기(危機)를 당할 때일수록 국민 전체가 명확한 목표인식을 갖추고, 일사불란(一絲不亂)한 국가 정책적 노력이 결집(結集)되지 않으면 난국(難局)을 극복하기 어렵다고 하는 것은 자명한 이치이다. 북한이 획책하고 있는 예민하고 무모한 도발로부터 한반도의 군사적 위기를 모면하게 하고 현명하고 합리적인 통일 노력을 추진해 가기 위해서는 지금 서해사태로 제기되어 있는 여러 가지 중요 문제들에 관해서 국민적 인식과 견해들이 잘 정리되고 수렴(收斂)되어 있어야 한다. 이를 위해서는 서해사태가 제기하고 있는 문제들을 명확하게 규명하는 것이 오늘의 우선적인 당면과제라고 생각된다.
이번 서해사태(西海事態)는 정치적(政治的), 군사적(軍事的) 의미가 심각하게 연관되어 있으며, 크게는 한국 안보정책의 기본적 방향과 국민의 대북인식(對北認識)을 재정의(再定義)해야 하는 문제로부터, 작게는 북에 대한 군사적 상황인식(狀況認識), 북측 도발에 대한 군사적 대응 방식의 적절성(適切性)의 검토, 앞으로의 군사작전 대비태세의 보완(補完) 문제 등이 긴급한 당면 과제로 대두되어 있다고 볼 수 있다.
이런 모든 문제의 전제(前提)로서, 서해사태의 근본적인 발생원인을 제공하고 있는 것은 서해 북방한계선(北方限界線: NLL)의 복잡한 성격을 빌미로 한 북한의 지속적인 도발의지(挑發意志)라고 할 수 있다.
북한의 이러한 집요한 도발적 자세와는 대조적으로, 한국 사회에서 이 서해 북방한계선(NLL) 문제를 보는 시각(視覺)은 혼돈에 싸여 있으며, 법적인 인식(認識)은 부정확한 상태로 남아있다. 특히 한국 내 관련 학계(學界)에서의 논의를 볼 때 이 예민하고 중요한 문제에 관한 연구가 뜻밖에 너무도 초보적인 상식과 혼돈(混沌) 속에 머물러 있다. 북한은 북방한계선에 관한 남한 사회의 이론상의 혼돈을 조장하고 그것을 출발점으로 하여 서해에서의 도발을 계속해서 시도해 오고 있다.
서해 북방한계선(北方限界線: NLL) 문제는 우선 기본적으로 국제법 이론상의 분석이 필요한 사안(事案)임에 틀림이 없다. 그러므로 당연히 서해 5개 도서주변 해역의 남북한 관할경계에 관한 국제법적 문제들을 분석 정리하는 것이 무엇보다 우선되어야 한다고 생각한다.
그러므로 이 연구에서는 서해에 있어서 남북한간 해상경계(海上境界)에 관한 국제법적인 분석을 시도하였다. 서해사태에 관한 안보정책적 문제나 군사작전상의 분석은 이 연구의 범위에서 기본적으로 제외되었다.
Ⅱ.문제의 제기
1. 서해 북방한계선 (The Northern Limits Line: NLL)이란 무엇인가?
서해(西海)에서는, 1953년 7월 27일 한국전쟁이 휴전협정의 체결 발효로 무력행위가 정지되자 유엔군 사령부는 휴전협정 제2조에 따라 해상에서의 병력 철수 등 휴전협정 내용의 이행(履行)과 해상 경비임무를 위한 실질적 필요를 위해 동년 8월 30일, 서해지역 남북한의 관할 도서(島嶼)상 이른바 북방한계선(Northern Limits Line: NLL)을 설정하고 이를 휘하 해군 부대에 시달하였다. (지도-1참조)
<지도1> 서해북방한계선
북방한계선(北方限界線; Northern Limits Line: NLL)은 한강(漢江) 하구(河口)로부터 서북쪽으로 다음의 점을 연결한 선이다.
① 37 42 45 N, 126 06 40 E ② 37 39 30 N, 126 01 00 E
③ 37 42 53 N, 126 45 00 E ④ 37 41 30 N, 125 41 42 E
⑤ 37 41 25 N, 125 40 00 E ⑥ 37 40 55 N, 125 31 00 E
⑦ 37 35 00 N, 125 14 40 E ⑧ 37 38 15 N, 125 02 50 E
⑨ 37 46 00 N, 124 52 00 E ⑩ 38 00 00 N, 124 51 00 E
⑪ 38 03 00 N, 124 38 00 E
이 선은 물론 휴전협정 규정에는 없으며 ’53년 8월 이후 한국군과 주한 미 해군의 작전명령서 상에만 명시된 선이었다. 그러나 휴전 발효직후, 북한은 유엔군 해군세력이 NLL 이남으로 철수함으로써 NLL 이북(以北) 지역을 반사적(反射的)으로 관할하게 되었다. 이렇게 하여 이 NLL 선은 한국전쟁의 휴전체제에 있어서 양측의 군사력이 대치하는 군사경계선(軍事境界線)으로 성립되었으며, 북한은 이 NLL 이북 지역을 휴전이후 급조된 그들의 해군력으로 장악했다. 따라서 그 당시 북한의 경비구역의 범위는 대체로 이 NLL과 일치하는 것이었다.
1953년 8월부터 1973년 10월까지 북한은 서해에서 남한과의 해상군사경계선으로 이 NLL을 사실상 존중해왔다. 1973년 이후에도, 한국은 물론 북한도 이 북방한계선(NLL)을 남북한간의 사실상의 해상경계로 인정하고 이를 기준으로 상호간의 관계를 처리한 전례는 많이 있다.
[1] 1963년 5월 군사정전위 제168차 회의에서 북한이 침투시킨 간첩선의 위치에 대해서 논의 중 유엔사 측이 북한이 남파시킨 간첩선이 북방한계선(NLL)을 침범 남하하였음을 항의하자 북한은 동 시점(時點)에 동 선박은 북방한계선(NLL)의 북측에 위치하였음을 극력 주장함으로서 북방한계선(NLL)을 하나의 기준으로 전제하였다.
[2] 1984년 9월 29일부터 10월 5일 사이에 북한이 소위 수해지원 물자를 남한에 인도하는 과정에서 동 물자 수송선단을 호위하는 경비선단은 북방한계선(NLL)의 일정 지점에서 상호 인수 인계한 사실이 있다.
<지도2> 1984년 수해지원물자 인수인계지점
[3] 1959년에 북한 중앙통신사에 의해 발간된 북한의 『조선중앙년감』에서 북한은 북방한계선을 “군사분계선”으로 표기하고 있다.
[4] 1993년 5월 국제민간항공기구(ICAO) 간행물인 항공항행계획(ANP)에 북방한계선에 준해 조정된 한국의 비행정보구역(飛行情報區域: flight information region; FIR)(안)을 공고하였을 때, 1998년 1월 발효 시까지, 그리고 발효 이후에도 북한측은 이에 대해 전혀 이의를 제기하지 않았다. 비행정보구역이 해당 국가의 영토와 영해를 규정하는 의미는 없으나, 조난 항공기에 대한 탐색 구조임무가 있기 때문에 통상 해당국가의 주권(主權)이 미치는 구역을 따라 설정되는 것이 관례임을 감안하면, 북한이 북방한계선(NLL)을 암묵적으로 인정한 것으로 볼 수 있다.
2. NLL을 보는 시각(視覺)
(1) 한국의 시각
한국 내에서 NLL을 보는 시각은 실로 다양(多樣)하여, 한마디로 극도의 혼돈(混沌)을 벗어나지 못한 상태라고 말할 수 있다.
가. 남북한간의 사실상(事實上)의 해상경계선으로 보는 견해
A 견해-1: 종래 한국 학자들의 논지
남북한간의 사실상의 해상경계는 휴전협정체제상 성립되어 있는 북방한계선(NLL)으로 확정되어 있다고 보는 것인데, 그 법적 근거에 관해서는 대체로,
① NLL은 유엔군 사령부가 일방적으로 설정한 것이나, 휴전협정내용을 시행하기 위한 필수적 조치로서 설정한 것이라는 점.
② 이 선은 양측 관할 도서로부터 대체로 중간선에 해당되는 선이라는 점.
③ 유엔군 사령부가 이 NLL을 북한측에 정식으로 통고하였고 북한이 명시적인 이의를 제기함이 없이 휴전 성립(1953년)이래 1973년까지 약 20년간 사실상 양측의 경계로 기능하여 왔다.
는 점등을 들고 있다.
1999년 연평해전 이후, 이 심각한 사태를 초래한 원인이 된 서해5도 주변해역에 대한 북한측의 관할주장에 대해서 한국내의 학자들과 언론에서는 여러 가지로 그 주장의 불법성을 성토(聲討)하는 취지의 글이 발표되었다. 이들의 전체적인 논지(論旨)는 북한이 북방한계선을 침범하는 것은 국제법상 불법이라는 것이었으며 그 논거(論據)는 위의 세 가지 사항에서 크게 벗어나지 않는 것이다.
B 견해-2: 최근 한국 정부 및 유엔군 사령부의 정리된 견해
NLL의 성격에 관해서 한국 정부측이 공식적으로 북한 정부에 대해서 발표한 의사표시는 없으나 판문점 장성급(將星級) 회담 등에서 나타난 한국 측의 입장을 요약하면 다음과 같다.
① NLL은 1953년 휴전협정 성립이래 서해지역에서 실질적으로 성립되고 쌍방이 인정하고 지켜온 해상경계선이다.
② 이 NLL은 이 지역에서 상호간 충돌방지를 위한 군사분계선으로 존재해 왔으므로 휴전협정 상 이 선의 적법성을 부정(否定)하거나 재론(再論)할 수는 없다.
③ 남북 간의 새로운 해상불가침 경계선의 합의는 남북 기본합의서에 따라 남북군사공동위원회에서 남북 간에 협의되어야 한다.
④ 남북간에 협의를 거쳐서 새로운 해상불가침선이 확정될 때까지 지금의 NLL은 양측에 의해서 반듯이 지켜져야 한다.
나. 남북한간의 잠정적(暫定的)인 해상경계선으로 보는 견해
북측 선박의 NLL 월선(越線)은 분명히 남북기본합의서상 불가침선(不可侵線)의 위반은 되어도 국제법상 한국의 영해(領海)침해는 아니다. NLL은 분명히 확정된 것이 아니라, 앞으로 계속 협의해야 할 잠정적(暫定的) 성격을 가진 경계선인 것이다. 다만 그것이 확정될 때까지는 남북한 모두 준수해야한다. 라고 보는 시각이 있다.
이 견해에서는, “서해5도 사태는 북한이 남북기본합의서 상에서 미 해결된 해상 경계선을 신 국제해양법 3조에 의거해 해결을 시도하려는 데서 발생한 것이다.”
라고 정의(定義)하고 있다. 이 견해의 중요한 특징은 서해 해상경계선 문제는 남북기본합의서 상의 문제로 북측과 협의해야 되며, 이를 한국 휴전협정 체제상의 문제로 처리하는 것은 현실적으로나 법적으로 맞지 않는 다고 보는 것이다.
다. NLL은 남북간의 해상경계선이 될 수 없다는 견해
연평해전 이후, 남측의 학자 중에서 “북방한계선은 합법적인 분계선이 아니며, 이를 근거로 북한 선박을 봉쇄한 한국 측의 행위가 불법이다.” 라는 주장이 나온 것이다. 이 견해는 대체로 북한측의 주장과 동일하나 이론적으로 북한측의 주장보다도 더 정교(精巧)하고 치밀(緻密)한 면을 보이고 있다. 그 주장의 골자를 보면,
① 북방한계선(NLL)은 유엔사(UNC)의 자기 제한적이며 일방적 조치로 설정된 것이고, 정전협정 당사자간의 합의(合意)가 아니다. 그러므로 정전협정 제5조 61항에 의거 이는 정전협정의 내용이 될 수 없다.
북방한계선(NLL)의 전신(前身)은 소위 Clark Line인데, Clark Line은 유엔군 측의 일방적인 봉쇄선(封鎖線)이다. 한국전쟁 수행 중 설정된 이 봉쇄선의 적법성을 위하여 미국 정부는 유엔 총회의 승인을 요청하였으나 유엔의 승인을 받지 못했다. 이는 1952년 9월 27일 설치되었으며 1953년 8월 27일에 철폐되었다. Clark Line의 대체적(對替的)인 기능을 갖는 북방한계선(NLL)은 정전협정 2조 15항의 봉쇄금지 조항의 정신에 정면으로 위배되는 불법적인 경계선이다.
② 북한이 40년간 북방한계선(NLL)을 묵시적으로 인정해 왔다는 한국 측 주장은 성립될 수 없다.
첫째로 북방한계선(NLL)을 유엔사 측이 북한에 공식 통보한 사실이 없고, 북한도 이를 승인한 사실이 없다.
둘째 북방한계선(NLL)은 실효성의 원칙과 응고의 효력으로 확정되었다는 한국 측의 주장은 논리적으로 성립될 수 없다. “왜냐하면 이러한 점유는 폭력(暴力)이나 은비(隱秘)에 의하지 않는 것이어야만 하는데, 한국해군이 북한의 어선이나 북한 함정의 월선(越線)과 남행(南行)을 무력(武力)으로 저지, 격퇴해 왔으므로” 이는 성립되지 않는다.
오히려 그 동안 북한 해군함정의 빈번한 북방한계선(NLL) 침범 사례는 이러한 실효적 현상의 확정이나 응고(凝固)를 저지하는 “최고(催告)나 소멸시효의 중단행위”에 해당된다.
③ 정전협정상 인정될 수 있는 유일한 서해안 수역의 분계선은 황해도와 경기도의 도계선(道界線)이다.
남북기본합의서 제11조 및 그 부속합의서 제9조의 “지금까지 쌍방이 관할하여온 구역”으로서 북방한계선(NLL)이 인정될 수 없다. “쌍방”이 공동으로 설치하고 인정해온 것은 한강 하구(河口) 수역의 황해도와 경기도의 도계선(道界線) (가-나) 밖에는 없다.
라고 주장한다.
이상과 같은 리영희 교수의 논리가 내포하는 모순(矛盾)과 허구(虛構)는 후술(後述)하는 검토에서 지적하기로 한다.
(2) 유엔군 사령부(UNC) 또는 미국의 시각
종래, 유엔군 사령부의 입장은 법적인 견해로서는 더욱 문제가 많았다.
유엔군 사령부는 서해교전 사태 이전까지, 황해도와 경기도 도계선(道界線)의 연장선이 북한의 연해(沿海) 범위를 정하는 경계선이 된다고 하는 북한의 주장을 부인(否認)하면서도, NLL은 유엔군 사령부가 일방적으로 설정한 것이기 때문에 북한 함정들이 적대적 행위나 도발적 태도를 취하지 않는 한 그들 북한 함정들이 이 NLL을 월선(越線)하는 것은 휴전협정의 위반이 아니라고 보았다.
유엔군 사령부가 1980년대 말까지 취한 군사정전 위원회에서의 발언 등 자료에 의하여 유엔군 사령부의 입장을 정리하여 보면 다음과 같다.
①유엔군 사령부는 그 군사통제 하에 있는 서해 6개 도서 주변 3해리를 유엔군사령부 관할의 “인접수역(隣接水域)”으로 보고 북한 함정이 이를 침범하는 경우에는 이를 휴전협정의 위반으로 본다.
②NLL은 유엔군사령관이 대결의 가능성을 감소하기 위하여 일방적으로 설정한 것이다. 그러므로 북한 함정들이 적대적 행위나 도발적 행위를 자행하지 않는 한, 그들 북한 함정들이 NLL을 월경하는 것은 휴전협정 위반이 아니라고 본다.
③황해도와 경기도 도계선(道界線)의 “연장선”이 북한의 “연해(沿海)”범위를 정하는 경계선이 된다고 하는 북한의 주장은 휴전협정 제2조 13항 ㄴ목 본문과 단서(但書) 및 첨부 지도의 주(註)(1) 및 (2)의 해석상 인정할 수 없다고 본다.
이러한 유엔군 사령부의 입장은 수미일관(首尾一貫)되지도 않고 논리적으로 정리되지도 못한 입장이었다. 더구나 서해 5도 주변의 “3해리” 수역 만을 유엔군 사령부가 관할하는 “인접수역”으로 보고 북한 함정이 이를 침범하는 경우에만 이를 휴전협정 위반으로 보고 있었던 유엔군사령부의 교전지침(Rule of Engagement: ROE)의 내용은, 한국과 북한의 영해범위가 12해리로 시행되고 있는 현실을 무시한 대단히 비논리적인 태도라고 지적하지 않을 수가 없었다. 미국의 일부 당국자가 1999년 6월 15일 남북한 함정의 교전(交戰)이 일어난 지점을 “공해(公海)로 인식한 실수(失手)”도 이러한 법적으로 정리되지 않은 미국의 시각(視覺)에서 연유된 것이다.
그러나 미국 국무성은 1999년 6월, 연평해전을 계기로 NLL에 관한 입장을 일단 논리적으로 새롭게 정리(整理)하였다고 말할 수 있다.
미국은 북한이 서해에서 도발적 행위를 자행하여 남북 간의 교전사태가 발발한 점을 유의하여, 북방한계선(NLL)이 한반도의 휴전체제상 지난 46년 간 남북 간의 군사적 충돌과 긴장을 방지하는 효과적인 기능을 수행해 온점을 중시(重視)하고, 북한도 당연히 현실적인 휴전선(cease fire line)인 북방한계선을 존중하여야 한다는 입장을 밝힌 바 있다. 이에 따라 유엔군 사령부 측도 남북군사공동위원회가 새로운 해상 군사분계선을 합의할 때까지 현 북방한계선(NLL)이 서해에서의 실효적인 해상경계선이라는 점과 북측이 이 북방한계선을 월선하는 것은 도발로 간주할 것임을 북측에 전달하였다고 한다.
6월 29일 서해교전이 발발된 직후, 7월 1일 정오에 열린 미국무부 기자회견에서 대변인(바우쳐)은 “서해 교전은 북한의 무력도발”이라고 규정함으로서 지난 1999년 9월 미국의 입장을 재확인하였다.
(3) 북한의 시각
NLL 문제가 한반도에서 긴장의 요인으로 등장한 것은 1973년 10월과 11월에 북한측 경비정들이 전에 없이 종전에 존중해 오던 북방한계선을 월선하여 다수의 함선이 남한측 수역을 갑자기 침범하기 시작한 소위 “서해사태”로부터 발단된 것이다. 북한 경비정들은 1973년 10월과 11월 두달 사이에 약 43회에 걸쳐 의도적으로 북방한계선을 침범하였다. 북한은 동년 12월 1일 제 346차 군사정전회의에서 휴전협정의 관계 조항을 들어 서해5도 주변해역은 북한의 관할수역이며, 이들 도서자체가 휴전협정에 명기된 대로 유엔군 통제하에 있음을 인정하나, 그 주변해역을 통제하는 북한의 사전 승인을 받아서 통항 해야한다는 놀라운 주장을 하였다. 이날 북한측 수석대표 김풍섭의 발언에서 서해 측의 경계를 “황해도와 경기도의 도계선(道界線)의 연장선으로 해야 한다”는 주장이 최초로 등장하였다.
가. 1973년 서해 사태시 북한의 주장
1973년 12월 1일 제 346차 군사정전위원회에서 한 북한측 수석대표 김 풍섭의 발언에 의하면,
정전협정의 어느 조항에도 서해 해면에서 계선(界線)이나 정전해역이라는 것이 규정되어 있지 않았으므로 황해도와 경기도의 도계선(道界線) 북쪽과 서쪽의 서해 6개 도서를 포괄하는 수역은 북한의 군사통제하에 있는 수역이다. 그리고 휴전협정 제2조 13항 ㄴ목의 해석에서 황해도와 경기도의 도계선의 서쪽 연장선을 하나의 ‘경계선’으로 상정하고 있으므로 그 북쪽은 우리의 ‘연해(沿海)’이다. 따라서 당신 측은 휴전협정의 요구에 따라 해군함선과 간첩선을 우리측 연해에 침입시키는 행위를 당장 그만두어야하며, 앞으로 서해의 우리측 연해에 있는 백령도, 대청도, 소청도, 연평도, 우도에 드나들려하는 경우에는 우리측에 신청하고 사전 승인을 받아야 한다.
라고 말했다.
그들의 이러한 주장은 특히 제 13항 ㄴ목 단서 말미에서 “상기 경계선 이남에 있는 모든 도서는”이라는 문구에서 황해도와 경기도의 도계선(道界線)을 하나의 “경계선”으로 지칭하고 있는 점에 근거를 두고 있다. (지도-3 참조)
<지도3> 북한이 주장한 해상군사경계선
유엔군 측은 즉시 이 황당한 주장을 일축하고 휴전협정 정신의 준수를 요구하였으나, 이 회의 속기록을 보면 사전준비 없이 휴전협정 조문에 대한 특이한 해석론을 들고 나온 북한측 주장에 유엔군 측이 다소 당황했던 것 같다.
나.1993년「남북기본합의서」부속합의 협의시의 주장
서해에 관한 북한의 관할권 주장은 1993년「남북기본합의서」부속합의를 위한 협의에서 다시 한번 제기된 바가 있다.
남북한은 1992년 2월 19일 평양에서 열린 제 6차 남북 고위급 회담 에서 남북 사이의 화해와 불가침 및 교류, 협력에 관한 합의서 (이하 남북기본합의서 ), 한반도의 비핵화에 관한 공동 선언 (이하 비핵화 공동선언 ) 및 남북 고위급 회담 분과위원회 구성 및 운영에 관한 합의서 에 관한 비준서를 교환함으로서 이들을 발효시켰다.
이 남북 기본합의서 와 비핵화 공동 선언 은 한반도 남북 분단 47년 만에 양측 정부가 작성한 평화 공존에 관한 최초의 정식 문서로 된 합의라는 점에서 그 의의가 크다고 할 수 있다. 특히 남북 기본합의서 는 남북 화해, 남북 불가침 및 남북의 교류와 협력 등 남북관계 개선의 3개 중요 분야에 관한 기본적 원칙을 규정하고 해당 분야 분과위원회에서 부속합의서 를 채택 발효시킴으로서 구체적인 관계개선을 도모한다는데 합의한 것이다. 이러한 합의에 따라 남북 군사 분과위원회에서는 같은 해 9월 17일 남북 불가침에 관한 부속 합의서 를 채택한 바 있다.
남북 기본합의서 제11조에 의하면
“남북 불가침의 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여온 구역으로 한다.”
고 명시하고 있다.
이 규정대로 불가침 경계를 정한다면 남북한의 육지 부분의 경계선은 한국 휴전협정에서 상세히 규정한 군사분계선이 명확히 존재하므로 합의에 어려움이 없을 것이나, 해상 부분의 경계선은 동 휴전협정에서 모호하게 규정하고 있어 남북간에 합의를 위한 명확한 기준이 되지 못하고 있다. (부속 합의서 제10조)
물론 해상에서도 휴전협정 성립이래 “쌍방이 관할하여온 구역”은 존재하므로 동해에서는 군사분계선 연장선을, 그리고 서해에서는 대체로 북방한계선(Northern Limits Line)을 남북한간의 해상 경계로 정하면 될 것이지만, 1993년 협의 당시, 북한은 서해 측의 해상 경계선에 관한 협의에 있어서 서해 5개 도서주변 해역에 관한 종래의 관할권 주장을 다시 내어놓음으로서 이른바 서해 5개 도서 주변 해역 관할권에 관한 종래 남북 간의 대립과 분쟁을 재연시킨 바가 있다.
이것은 남북 기본합의서 논의 당시 우리측이 특별히 우려하던 바였다. 북한은 기본 합의서의 협의에서는 이 조항의 채택을 일단 받아드려 놓았다가 부속합의서의 협상 단계에서 양해되었다고 생각한 이 중요한 논점을 다시 제기하여 부각시켜 놓은 것이다. 생각컨대 이것은 북한의 전형적인 협상 전술이 그대로 적용된 예라고 할 수 있다.
다. 연평해전 이후 북한의 서해 해상경계선 획선
연평해전 이후 북한은 남북간 서해 해상경계선에 대한 구체적인 제의(提議)를 하였는바, 이 제의의 내용은 종래의 북한측이 남북한간 해상경계로 주장해온 내용 황해도와 경기도의 도계선(道界線)을 남북한 해상 군사경계선으로 보고, 그 이북 수역이 북측 관할수역이라는 주장 과는 다르게 변경되어 있다는 점은 중요한 변화로서 우리가 주목해 두어야 할 점이라고 하겠다. 북한측의 새로운 해상경계선 제의(提議) 내용은 다음과 같다. 즉
조선인민군 측이 제시한 서해해상 군사분계선은 정전협정에 따라 주어진 선인 황해도와 경기도의 도경계선(가-나선)을 연장한 [가]점과 우리측 강령반도 끝단인 등산곳, 미군측 관할하의 섬인 굴업도 사이의 등거리점 북위37도 18분 30초, 동경 125도 31분 00초. 그 다음 우리측 섬인 옹도, 미군측 관할하의 섬인 서격렬비도, 소엽도 이 사이의 등거리점 북위37도 01분 12초, 동경 124도 55분 00초. 그리고 그로부터 서남쪽의 점 북위36도 50분 45초, 동경 124도 32분 30초를 지나서 우리나라와 중국과의 경계선까지 연결한 선..
이라고 하였다.
<지도4> 북한이 새롭게 주장한 해상경계선
라. 서해 5도 “통항질서”의 일방적 공포
북한은 지난 2000년 3월 23일에는 인민군 해군사령부 명의로 작년 9월에 선포된 서해 해상 군사분계선 선포조치의 후속적 조치로서 서해 5도에 대한 “통항질서”를 선포한 바가 있다.
북한 당국이 발표한 자료의 내용을 보면,
북한은 백령도 대청도 및 소청도 등 3개섬 주변 수역을 제1구역으로, 연평도 주변 수역을 제2구역, 우도 주변수역을 제3구역으로 구분하고 제1구역에 출입하는 모든 미군 측 함선과 민간 선박들은 제1수로로, 제2구역에 출입하는 모든 미군 측 함선과 민간 선박들은 제2수로로 통해서만 통항할 수 있다고 선언하였다.
<지도5> 북한 주장의 지정 통항로
마. 2002년 6월 29일 서해교전 이후 침몰군함 인양에 관한 작업내용 통보요구
지난 6월 29일 서해교전 이후, 북한군 판문점대표부 대변인은 7월 8일 담화를 발표, “남조선측이 이번에 침몰된 함선을 인양하겠다는 데 대해 인민군 측은 반대하지 않는다”고 하고, 침몰 군함, 참수리 357호’의 인양작업 날짜와 시간, 동원되는 선박 및 장비, 활동수역 등 관련 내용을 자신들에게 사전 통보할 것을 요구하였다고 북한 중앙방송이 9일 보도했다. 북측 담화는 “인양 작업이 진행되는 것이 우리의 군사통제수역이므로 인양작업 과정에 예견치 않은 새로운 충돌을 미리 막자면 인양의 구체적인 사항들을 미리 인민군 측에 통보해야 한다”고 주장하였다.
판문점 북측 대표부 대변인의 담화는 서해 도발의 발단이 미국의 일방적인 NLL 획정, 북측의 서해 해상군사분계선 협의 요구에 대한 한·미의 반대 등에 있다고 왜곡하면서 상당 부분을 NLL 문제에 할애했다. 인양작업 장소가 북측 ‘군사통제수역’이라고 주장한 것도 주목해야 한다.
북한의 이러한 군사협박(軍事脅迫)은,
“북한 영해에 들어온 남측 함선에 대해 자위권(自衛權)을 행사, 침몰시켰으며 따라서 남측이 이를 인양(引揚)하려면 북측에 사전통보(事前通報)해야 한다”는 억지논리를 내세움으로써, ‘계획적이고 의도적인 북측의 도발’이라는 이번 교전사태의 본질을 호도(糊塗)하려는 의도가 잠재되어 있다고 보아야 한다.
참수리 357호가 침몰한 지점은 연평도 서쪽 14마일 해상이자, 서해 북방한계선(NLL)에서 남쪽으로 5마일 정도 떨어진 우리측 관할 지역이다.
<지도6> 고속정 침몰 위치
바. 북한 시각의 특징
NLL에 관한 북한측 시각(視覺)의 특징은, 그들이 NLL 즉, 서해해상경계의 문제를 휴전협정 체제상의 문제로 보고 있다는 것이다. 그들의 논리상 휴전협정 당사자는 미국과 북한이므로, NLL 문제는 미국과 북한이 주체로 되어 있는 판문점 장성급(將星級) 회담 또는 여기에서 위임된 실무적 전문가 협상에서 논의되어야 한다는 것이다. 즉 서해해상경계 문제에 관해서 한국을 대화의 상대로 간주하지 않으므로서 한국의 국가적 실체(實體)를 부정(否定)하고 있다.
북한은 또 사실상 남북기본합의서에 의한 남북 간의 협상 통로는 결렬된 것이고 남북 군사공동위원회는 존재하지도 않으므로 서해 해상경계선에 관한 협의를 남북 간에 논의할 수는 없는 것이라고 주장하고 있다.
이 점에 대한 한국과 유엔사(UNC)의 입장은 휴전협정상 NLL의 해상 군사분계선으로서의 적법성(適法性)은 기정사실로서 성립되어 있는 것이므로 NLL은 존중되어져야 하며, 서해에서의 군사적 긴장사태의 발생을 예방하고 남북 간의 교류와 접촉을 위한 새로운 해상 경계선의 협의는 남북기본합의서에 의한 남북 간의 합의를 기초로 남북 군사공동위원회를 재개하여 논의하여야 한다는 것이다.
Ⅲ. 북방한계선(NLL)의 법적 성격에 관한 논의
1. NLL 적법성에 관한 한국 측 논의의 검토
(1) NLL을 남북한간의 사실상(事實上)의 해상경계선으로 보는 견해의 검토
가. 종래 한국 학자들의 논거 [견해-1]에 대한 비판
한국 학자들의 논지(論旨)에 따르면, 유엔군 사령부가 이 NLL을 북한측에 정식으로 통고하였다고 하는 것을 NLL의 사실상 규범력의 중요한 근거로 주장하고 있으나 유엔군 사령부가 북한에 정식으로 NLL을 통고한 사실은 입증되지도 않았으며 확인할 수도 없다. 유엔군 사령부는 명시적으로 이러한 사실이 없었다고 부인(否認)하고 있다.
또, 북한이 NLL에 관하여 명시적인 이의(異議)를 제기함이 없이 휴전 성립(1953년)이래 1973년까지 약 20년간 사실상 양측의 경계로 기능하여 온 것을 주장하는 것이 일종의 역사적 권원의 응고(凝固; the consolidation of a historical title) 이론을 원용하는 것이라면 장기적인 평화적 점유(占有)와 상대방의 묵시적인 승인 등이 그 요건으로 될 것이나, 휴전의 전 기간을 통하여 긴장상태로서 대치해온 남북한간에 있어서 이러한 평화적인 점유의 계속이나 묵시적인 승인의 존재를 원용한다는 것은 논리적으로 전혀 적절치 못한 것이다.
나. 최근 한국 정부 및 유엔군 사령부의 정리된 견해 [견해-2]의 검토
앞서 설명한 “NLL에 관한 최근 한국 정부 및 유엔군 사령부의 정리된 견해”는 한국 정부가 공식적으로 NLL에 관한 법적 입장을 천명(闡明)한 일도 없고 더구나 유엔군 사령부의 견해는 사실상 1999년 6월 이전까지는 정리되어 있지도 않았었으므로, 1999년 6월 연평해전 이후에 강도가 높아진 북한의 선전공세에 대비하기 위해서 급조(急造)된 견해라는 인상이 남아 있으나, 대체로 잘 정리된 견해라고 할 수 있다.
다만,
① NLL은 1953년 휴전협정 성립이래 지금까지 서해지역에서 실질적으로 성립되고 쌍방이 인정하고 지켜온 해상군사분계선이라는 주장에 관해서
NLL이 한국 휴전 협정 상 군사분계선으로 성립될 수 있는 법적 근거와, 북한이 1973년이래 꾸준히 이의(異議)를 제기해오고 있는 이 NLL이 어떻게 “쌍방이 인정하고 지켜온” 해상군사분계선이 될 수 있는 가에 대한 논리적 설명이 되어 있지 않다.
② 이 NLL은 이 지역에서 상호간 충돌방지를 위한 군사분계선으로 존재해 왔으므로 휴전협정 상 이 선의 적법성을 부정(否定)할 수 없고, 양측은 이를 준수해야 한다는 입장에 관해서 역시 한국 휴전 협정 상 이 NLL이 군사분계선으로 성립될 수 있는 법적 근거를 설명해야 하는 의무를 지게된다.
③ 남북 간의 새로운 해상불가침 경계선의 합의는 남북 기본합의서에 따라 남북군사공동위원회에서 남북 간에 협의되어야 한다는 주장에 관련해서,
사실상 남북기본합의서에 의한 남북 간의 협상 통로는 이미 결렬된 것이고 남북 군사공동위원회는 존재하지도 않으므로 서해 해상경계선에 관한 협의를 남북 간에 논의할 수는 없는 것이라는 북한의 주장에 답변해야만 한다.
(2) NLL을 남북한간의 잠정적(暫定的)인 해상경계선으로 보는 견해에 관한 검토
이 견해는 NLL을 남북기본합의서로 합의(合意)된 불가침선(不可侵線)으로 보고 있다. 그러나 정확히 말한다면 남북기본합의서나 그 부속합의서에서 “해상불가침선”은 합의되지 않았다. 『남북불가침의 이행과 준수를 위한 부속합의서』 제10조에서는 “남과 북의 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침구역은 해상불가침 경계선이 확정될 때까지 쌍방이 지금까지 관할하여온 구역으로 한다.”라고 규정되어 있다. 그래서 이 논문에서도, “NLL은 분명히 확정된 것이 아니라, 앞으로 계속 협의해야 할 잠정적 성격을 가진 경계선인 것이다. 다만 그것이 확정될 때까지는 남북한 모두 준수해야한다.” 라고 지적하고 있다. 그러나 이 남북기본합의서와 그 부속합의서에서 장차 남과 북이 협의하여 확정시킬 해상불가침경계선은 지금 북한이 적법성을 다투고 있는 NLL이 아니다. 그러므로 이 이론을 가지고는 북한이 NLL의 적법성을 부정(否定)하고 이를 준수하지 않는 것에 대해서 전혀 다툴 근거를 상실하게 될 것이다.
이 견해의 출발점은 “서해5도 사태는 북한이 남북기본합의서 상에서 미 해결된 해상 경계선을 신 국제해양법 3조에 의거해 해결을 시도하려는 데서 발생한 것이다.” 라는 데에 있다.
이 견해의 특징은 서해해상경계선의 문제는 남북기본합의서에 의거해서 풀어가야 한다고 보는 것이다. 이 논문에서는,
남북한의 모든 문제는 사실상 1994년이래 무력화된 정전협정체제보다는 1992년 발효된 남북기본합의서 체제에서 그 해법을 찾는 것이 보다 현실적이고 시대정신에도 부합된다고 할 수 있다. 정전체제는 이유야 어떻든 남북이 모두 위반해 왔고, 또 정전체제를 뒷받침하는 양대 기둥인 UN군사정전위원회와 중립국감시위원회가 모두 중단 내지 해체되어 그 기능을 사실상 상실(喪失)하고 있다. 그러므로 남북관계를 유일하게 규율하는 법적 기초는 현재 남북기본합의서 뿐이다.
라고 지적하고 있다.
1953년에 성립된 때로부터 이미 49년이나 지난 한국 휴전협정의 법적인 기능이 사실상 해체(解體), 상실(喪失)되어 있다고 본 이 견해의 주장은 일단 경청(敬聽)해두어야 한다.
북한측의 휴전협정 체제 무실화(無實化) 기도(企圖)의 경과를 간략히 보기로 하자.
-1954년 5월 15일 북한은 한반도 평화 상태 전환을 위한 남북한 평화협정 체결을 주장하다가 1962년 10월 22일 최고인민회의에서 김일성은 주한 미군 철수를 전제로 「북남 평화협정 체결」을 주장하였다.
-1991년 3월 군사정전위원회의 UN군 측 수석대표가 미군장성에서 한국군 장성으로 교체되자, 북한은 이것을 “정전협정의 위반행위”라고 비난하면서 군사정전위원회의 개최를 전면 거부하였다.
-1991년 9월 남북한의 UN가입시 “북한과 UN간의 비정상적 관계는 더 이상 지속되어서는 안되며, 이를 청산하기 위해 정전체제의 평화체제로의 전환 및 UN군사령부 해체, 조·미 평화협정체결, 주한미군의 철수 등을 이행할 것”을 주장하였다.
-1994년 4월 북한은, 정전협정을 대체할 미 북 평화협정을 체결하자고 하면서 군사정전위원회 북한측 대표단을 철수시키고 ‘조선인민군 판문점 대표부’를 설치하였다.
-1993년과 1995년에 각각 군사정전위원회 중국대표단과 중립국감시위원회 공산측 위원국인 체코슬로바키아 및 폴란드 대표단을 강제 철수시킴으로써 정전협정을 이행감독 및 관리하는 가장 중요한 관리주체인 군사정전위원회와 중립국감시위원회의 활동을 완전히 마비시켰다
1996년 4월 4일 북한은 비무장지대 유지관리와 관련한 임무의 포기를 선언하였다.
1998년 2월, 유엔사는 북한의 정전협정체제 무실화(無實化) 기도(企圖)를 차단하고, 효과적인 위기관리를 위한 기구로서 “정전협정의 틀 내에서 유엔사-북한군간 장성급회담”을 북측에 제의하였다. 1998년 6월 8일 유엔사와 북한군간 장성급회담 개최를 위한 절차가 합의됨에 따라, 동 회담은 1998년 6월 이후 2000년 11월까지 12차례 회담이 개최되었다.
그러나, 판문점 장성급회담은 북한이 장성급회담 대신 「북·남·미 3자 군사공동기구」를 설치하자고 요구하면서(1998.10.9/12.23) 장성급회담에 소극적 반응을 보임으로써 2000.11월 제12차 회담 개최 후 현재까지 회담이 열리지 못하고 있다.
북한의 남침(南侵)으로 시작된 1950년의 한국전쟁을 종식시킨 휴전협정은 성립된지 49년이 넘었다. 휴전협정이란 교전당사자 간의 무력적 충돌행위를 정지(停止)시키기 위한 합의에 불과하다. 즉 전쟁 당사자간의 관계를 평화적으로 정착시키는 공식적인 합의가 될 수 없다.
휴전협정 제4조 60항은 협정발효 3개월 이내에 ‘쌍방의 한 급 높은 정치회담’을 소집하여 한반도문제의 ‘평화적 해결 등의 문제’를 협의하도록 규정하고 있다. 그러나 남북한간에는 지금까지도 평화체제가 확립되지 못한 채 휴전협정체제가 그대로 지속되고 있다. 앞에서 본 바와 같이 휴전협정의 합의내용 중 상당부분이 사문화(死文化)되고 변질(變質)되어 있다.
남북 기본합의서 제5조에서는, “남과 북은 현 정전상태를 남북사이의 공고한 평화상태로 전환시키기 위하여 공동으로 노력하며 이러한 평화상태가 이룩될 때까지 현 군사정전협정을 준수한다.”고 합의되어 있다.
그러므로 부자연스러운 휴전협정 체제를 극복하고 시급히 남북 기본합의서의 합의대로 남북사이의 공고한 평화상태를 정립하는 것이 필요하다.
그러나 과연 남북관계를 유일하게 규율하는 법적 기초는 현재 남북기본합의서 뿐이라고 말할 수 있는가?
남과 북은 분단이후 남북한간의 자주적 노력에 의해 불신과 대결을 청산하고 평화와 통일을 이루어 나갈 수 있는 토대를 마련하기 위해 1992년 9월 17일 양측 정부 대표간에「남북 사이의 화해와 불가침 및 교류·협력에 관한 합의서」(약칭:남북 기본합의서) 와 이의 구체적 이행과 실천대책을 협의하기 위한 「남북 고위급회담 분과위원회 구성·운영에 관한 합의서」를 체결하였으며, 1992년 2월 19일 평양에서 개최된 제 6차 남북 고위급회담에서 이를 비준함으로서 발효시켰다.
남북기본합의서는 서문(序文)과 함께 제1장 남북화해, 제2장 남북불가침, 제3장 남북교류· 협력, 제4장 수정 및 발효 등 4장25개조로 구성되어 있다. 남북기본합의에서는 남북한관계를 통일과정의 “잠정적 특수관계”라고 규정하고 한국과 북한이 당장 통일할 수 없는 현실을 감안하여 서로 상대방의 체제를 인정(認定)하고, 군사적으로 침범하거나 파괴· 전복하지 않으며, 교류· 협력을 통해 민족동질성을 회복함으로써 단계적으로 통일을 이룩해 나가야 한다는 약속을 내외에 천명(闡明)하고 있다.
그러나 북한은 한국 측의 일상적인 군사훈련인 팀스피리트 훈련의 중지를 요구하는 등 각종 합의사항을 이행치 않다가 1993년 1월 29일 남북 고위급회담 대표단 명의의 성명을 통해 남북당국 사이의 대화를 재개(再開)할 의사가 없다고 선언함으로서 남북기본합의서를 기초로 한 모든 대화를 중단시켰다.
“남북사이의 공고한 평화상태로 전환”을 위한 남북기본합의서의 협상 통로가 결렬되었으므로 부자연스러운 대로 아직 남북은 휴전체제로 남아 있는 것이며, “평화상태가 이룩될 때까지 현 군사정전협정을 준수한다.”는 남북 기본합의서 제5조의 기준은 유효하다고 보는 것이 온당할 것이다.
(3) NLL은 남북간의 해상경계선이 될 수 없다는 견해에 대한 검토
“북방한계선은 합법적인 분계선이 아니며, 이를 근거로 북한 선박을 봉쇄한 한국 측의 행위가 불법이다.” 라는 주장을 펴고 있는 리영희 교수의 논리에 관해 그 모순(矛盾)과 허구(虛構)를 여기서 지적하기로 한다.
이 리영희 교수의 주장은 결국 북한의 주장과 동일함으로 그 근거의 모순을 지적한 여기의 소론은 결국 북한의 주장을 비판하는 의미도 겸할 수 있을 것이다.
① 북방한계선(NLL)은 유엔사의 자기 제한적이며 일방적 조치로 설정된 것이고, 정전협정 당사자간의 합의가 아니다. 그러므로 정전협정 제5조 61항에 의거 이는 정전협정의 내용이 될 수 없다라는 주장에 대해서,
북방한계선(NLL) 이 유엔사의 자기 제한적이고 일방적인 조치였든 것은 사실이나 해상군사분계선은 어찌됐든 휴전협정 합의에 있어서 필요적 요소이었다. 특히 압록강 하구(河口) 지역으로부터 유엔군 측의 우세한 해상봉쇄 세력을 육상 군사 접촉선까지 끌어내려야 했든 한국전쟁의 종결이라는 특이(特異)한 상황에서, 유엔군 사령관의 일방적 조치로 설정된 북방한계선(NLL)은 이 사실상의 해상군사분계선으로 비로서 확정되게 된 것이다. 특히 휴전당시 압록강 하구(河口)로부터 서해 지역에 이르기까지 북한측에는 해상 군사력량이란 존재하지 않았으므로 유엔군 사령관의 일방적인 조치는 쌍방의 합의(合意)된 조치와 결국 같은 효과를 갖는 것이었다. 그러므로 정전협정 제5조 61항에도 불구하고 북방한계선(NLL)이 해상에서의 쌍방 군사접촉선(the line of contact)으로 확정되는 것을 부인할 정당한 근거는 아무 것도 없다. 사실상 정전협정 제5조 61항은 정전협정 기존(旣存) 조항의 수정과 증보에 관한 규정으로서 이 경우에는 전혀 원용(援用)하기 합당치 않은 조항이라 하겠다.
특히 북방한계선(NLL)의 법적인 존재 근거로서 Clark Line이 제시되고 있다고 전제(前提)한 것은 사실을 분석적으로 파악하지 못한 착오라고 볼 수밖에 없다. 리영희 교수가 1952년 Clark Line이나, 당시 이승만 대통령의 소위 「평화선 선언」을 불법적인 것으로 분류하고 있는 잘못된 이론에 대해서는 이 글의 주제(主題)와 다소 거리가 있는 문제로서 여기서는 그 비판이나 평가를 생략하기로 하거니와, 동일한 이론적 맥락에서 북방한계선(NLL)을 불법적인 것으로 판단하는 것은 논리적으로 성립될 수 없는 결론이다. Clark Line은 북방한계선(NLL)을 위한 법적인 존재근거가 아니며 또 그렇게 주장된 적도 없기 때문이다.
북방한계선(NLL)이 봉쇄를 금지하는 정전협정 2조 15항의 정신에 정면으로 위배되므로 불법이라고 하는 주장은 어떤 시각에서는 설득력이 있는 것이라고 하겠다. 그러나 북방한계선(NLL) 이북 지역의 북한이 관할해온 연해(沿海)구역은 해주만에서 장산곳에 이르는 좁은 수역으로 외해(外海)와 연결되어 있으므로 엄밀한 의미에서 봉쇄되어 있다고 말할 수는 없다.
② 북한의 묵시적 승인이나, 한국 측 관할권 성립의 근거로 주장되는 실효적 점유와 응고의 원리에 대한 이영희 교수의 비판은 대체로 타당하고 정확하며 이 글 앞에서 이미 지적하고 있는 바와 같다.
그러나 그 동안 북한 해군함정의 빈번한 북방한계선(NLL) 침범 사례는 이러한 실효적 현상(status quo)의 확정이나 응고(凝固)를 저지하는 “최고(催告)나 소멸시효의 중단행위”에 해당된다. 라는 주장에 이르러서는, 자신이 부정(否定)하고 있는 논리의 연장선상에 서 있는 기초적인 오류(誤謬)를 범하고 있는 것은 물론이고 부적당한 법률적 용어를 아무데나 사용하고 있다는 점을 지적하지 않을 수 없다.
③ 리영희 교수가 주장하는 바,
정전협정상 인정될 수 있는 유일한 서해안 수역의 분계선은 황해도와 경기도의 도계선(道界線)이며, 남북기본합의서 제11조 및 그 부속합의서 제9조의 “지금까지 쌍방이 관할하여온 구역”으로서 북방한계선(NLL)을 인정할 수 없다. “쌍방”이 공동으로 설치하고 인정해온 것은 한강 하구(河口)수역의 황해도와 경기도의 도계선(道界線) (가-나) 밖에는 없다.
라는 주장은 정확하게 종래에 북한이 제시하고 있던 논리 -1999년 7월 북한의 새로운 해상경계선(안) 이전의 주장- 와 동일하다. 이점에 대해서는 북한의 논리를 비판하는 다음 절(節)에서 후술하기로 한다.
2. NLL에 관한 북한측 주장의 분석
(1). 1973년 서해사태시 북한 측 주장의 분석
1973년 서해사태시 북한 측 주장의 요지는 “황해도와 경기도의 도계선(道界線) 서쪽 연장선을 하나의 ‘경계선’으로 상정하고 그 북쪽을 북한의 ‘연해(沿海)’로 주장하는 것”이었다. 이러한 북한의 주장은 [휴전협정 제2조 제 13항 (b)]의 해석에 기초한다. 즉 유엔군 사령관이 일방적으로 설정한 NLL이 휴전협정상 양측의 해상군사분계선이 될 수 없다는 북한측의 논리는 『휴전협정의 해석』에 근거하고 있으며 이러한 주장은 1973년 서해사태이래, 1999년 연평해전이 있기까지 북한측이 일관해서 주장한 서해 해상경계선의 기본적 내용을 이루는 것이었다.
일반적으로 휴전협정의 합의에 있어서 가장 기본적인 의사합치의 요소는 ① “적대행위의 정지”와 ② “군사분계선(휴전선) 및 중립지대의 설정”이다. 물론 그밖에 ③ 정전 효력발생의 일자와 시간, ④ 휴전의 기간, ⑤ 휴전 중 금지되는 행위, ⑥ 해상 봉쇄에 관한 특별한 합의, ⑦ 포로의 처리, ⑧ 민간인의 귀향과 통상활동, ⑨ 민사행정 및 정치회담에 관한 합의 등의 순(順)으로 될 것이다.
그러나 모든 휴전협정이 언제나 이러한 각 사항에 대한 합의의 내용을 명시적(明示的)으로 규정하고 있는 것은 아니다. 위의 아홉 개의 사항들 중에 휴전의 합의로서 그 중요성의 경중을 구별할 수도 있다. 그러나 중요한 사항은 언제나 명시적으로 규정되어야 하고 덜 중요한 사항은 생략될 수도 있다고 말할 수는 없다. 왜냐하면 휴전의 합의에 있어서 논리적으로 필수적 개념이고 그렇기 때문에 가장 핵심적인 요소인 “적대 행위(敵對 行爲)의 정지(停止)”에 관한 조항조차도 누락되는 휴전협정이 존재할 수 있기 때문이다. 여기서 문제삼아야 하는 점은 어느 특정의 휴전조약의 본질적 내용으로 포함되고 있는 요소를 그 휴전조약의 문면(文面; text)과 기타 관련된 상황을 참작하여 해석하고 시행함에 있어서 위의 아홉 가지 사항이 어떻게 다루어지고 있는가를 확정하는 일이다.
1953년 한국전쟁을 종식시키기 위해서 유엔군과 조선인민군, 중국인민지원군 사이에 체결된「한국휴전협정」은 비교적 치밀한 규정을 갖춘 휴전협정으로서, 1950년대 이후 전쟁행위를 종식시키기 위한 다른 많은 휴전합의의 모범이 되어 왔으나, 구체적으로 분석하면 이 휴전협정의 치밀성이란 피상적(皮相的)인 것에 불과하고 이 휴전의 당사국간에 일방적이고 자의적(恣意的)인 의도가 서로 합의되지 않은 체로 공존할 수 있도록 가식적(假飾的)으로 불합리하게 조합시킨 아주 모호하고 문제가 많은 협정으로 성립된 것이다.
서해 북방한계선과 직접 관계가 되는 이른 바 “군사분계선 합의”에 있어서도 육상군사분계선에 관해서는 비교적 합리적이고 치밀한 규정을 두면서도 해상군사분계선에 관해서는 아무런 명시적 합의에 도달치를 못하고 2조 13항 (b) 과 같은 복잡한 규정을 두게된 것이다. 한국 휴전협정 상 해상군사분계선에 관한 이러한 입법적인 흠결은 결단코 휴전협정 협상 당사자들의 과실(過失)이나 무지(無知)에서 연유된 실수(失手)가 아니다.
결국 이 휴전협정에 있어서 해상군사분계선의 합의는 2조 13항 (b) 의 테두리 안에서 정의(定義)되고 있다. 그러므로 이 조항은 이 협정이 한국전쟁의 무력적 행위를 종식시키기 위한 교전당사자간의 협정이라는 기본적 전제 아래에서 해석하여야 하며 이러한 해석(解釋)의 과정에서 해상군사분계선에 관한 논리 필연적 내용을 추정(推定)하여야 한다.
일반적으로 무력행위로 대결하는 전쟁당사자가 적대행위를 정지(停止) 내지 종식(終熄)시키는 경우에 쌍방의 군사력량이 대치하는 군사력의 접촉선(front line or the line of contact)은 형성되게 마련이다. 정전협정에 있어서 이러한 군사력의 접촉선에 관한 합의를 「군사분계선 또는 중립지대 설정의 합의」라고 한다. 그러나 육상 군사분계선의 합의까지도 언제나 필수적으로 휴전협정에 명시되는 것은 아니다. 더구나 해상군사분계선의 경우는 이것이 명시되는 경우란 오히려 드물다고 말해야 할 것이다. 그러나 명시되지 않았다고 해서 이러한 군사력의 접촉선이 합의되지 않은 것은 아니다. 왜냐하면 군사력의 접촉선의 합의는 적대행위를 정지 또는 종식시킨다는 휴전의사(休戰意思)의 본질적인 내용을 구성하고 있기 때문이다.
한국 휴전 협정에 있어서는 2조 13항 (b)에서 다소 모호하고 복잡하게 이 해상군사분계선의 결정요소를 규정하고 있다.
2조 13항 (b) 의 본문(本文)에서는,
본 휴전협정이 효력을 발생한 후 10일 이내에 상대방의 후방과 연안 도서 및 해면으로부터 모든 군사역량을 철거한다. 상기한 연안 도서 라는 용어는 본 휴전협정이 발효시에 일방이 점령하고 있을지라도 1950년 6월 24일에 상대방이 통제하고 있던 도서를 말한다.
라고 규정하고 있다.
즉, status quo ante bellum(state of affairs as it existed before the war: 전쟁 발발 이전에 있던 그대로의 상태)의 기준으로 북한이 38 선 이남(以南)의 모든 서해 연안 도서(島嶼)에서 철수해야하는 의무를 규정한다.
그러나 그 단서(但書)에서는,
단 황해도와 경기도의 도계선 북쪽과 서쪽에 있는 도서 중에서 백령도, 대청도, 소청도, 연평도 및 우도의 도서는 UN군 총사령관의 군사통제하에 남겨두고 그를 제외한 모든 도서는 조선인민군 최고사령관과 중국인민지원군 사령관의 군사통제하에 둔다. 한국 서해안에 있어서 상기 경계선 이남에 모든 도서는 UN군 총사령관의 군사통제하에 남겨 둔다
라고 규정하고 있다.
이는 일종의 Principle of uti possidetis(to retain possession acquired during the war : 전쟁후의 상태를 존중하는 원칙)을 적용하여 본문에서 규정한 철수의무 중 일부를 해제한 것이다.
이것이 1950년대 한국 전쟁 당사자간에 진행되었던 휴전협상 중, 서해지역의 해상군사분계선(the sea demarcation line)에 관련해서 양측이 도달한 합의(合意)의 골자이다.
북한이 철수의무를 면제받은 다른 도서(島嶼)들과 유엔군 사령관이 통제권을 유지하는 서해5개 도서들을 구획하기 위한 구체적인 획선이 한국휴전협정에 있어서 해상군사분계선이 되어야 한다. 이러한 해상군사분계선은 합의의 형식을 갖추어 성립되었는가? 또는 명시적으로 협정문안 중에 표시되었는가? 의 여부와는 상관없이 군사적 적대행위를 정지 또는 종식시킨다는 휴전협정의 본질적인 내용의 불가분적 요소로서 이 정전협정의 발효와 동시에 양측의 해상 군사력량이 전쟁행위를 중지한 서해지역에서도 당연히 성립되어 있어야 한다.
이렇게 13항 (b)의 본문과 단서(但書)로 결정되어 지는 양측의 군사접촉선(軍事接觸線)을 보면,
[유엔군 측의 군사통제의 범위]는, 서해 5도와 비무장지대 남쪽에 있는 모든 도서(島嶼)이며, [북한측 군사통제의 범위]는 “서해 5도를 제외한”, “황해도와 경기도 도계선(道界線)의 북쪽과 서쪽에 있는” 모든 도서이다. 이러한 양측의 군사통제 범위의 경계로서 형성되는 군사접촉선(the line of contact)은 휴전선(休戰線: the cease-fire line)으로 성립되는 것이다.
휴전 발효직후 북한은 유엔군 해군세력이 NLL 이남(以南)으로 철수함으로써 NLL 이북(以北) 지역을 반사적(反射的)으로 관할하게 되었다. 사실상 1953년 당시 유엔군 해군세력에 필적할 해상군사력이 없던 북한은 휴전성립 이후 상당한 시간이 지난 후에야 실질적으로 이 해역을 장악하였다. 이렇게 하여 이 NLL은 한국전쟁의 휴전체제에 있어서 양측의 해상군사력이 대치하는 군사접촉선(軍事接觸線: the line of contact)으로 성립되었다. 이렇게 형성된 군사접촉선이 휴전선으로 결정되었던 것이다. 그러므로 서해에 있어서 이 휴전선(休戰線)은 결국 유엔군 사령관이 휴전의 시행을 위해서 지정한 북방한계선(北方限界線 ; NLL)과 같게될 수밖에 없다.
특히 13항 (b) 단서(但書)의 마지막 문장에서 “상기 경계선 이남에 있는 모든 도서는”이라는 표현을 쓰고 있다. 북한측은 이때 이 “상기 경계선”이란 “황해도와 경기도 도계선(道界線)”을 의미하며, 이 “경계선”이 휴전선이 되어야 한다고 주장하였다. (물론 1999년 서해해전 이후 그들은 이 주장의 내용을 변경하고 있다.) 그들은 이 “황해도와 경기도 도계선(道界線)” 자체가 휴전선이 될 수 없다는 것을 잘 알고 있으며, 그 때문에 그 끝단 “가” 점 (“A” point)에서 위도선(緯度線)과 평행하게 서측으로 연결한 가상적(假想的)인 선을 그어서 이것을 해상군사분계선(海上軍事分界線) 즉, 휴전선으로 주장한 것이다. 이러한 북측의 주장이 성립될 수 없는 이유는 다음과 같다.
첫째로 13항 (b)의 본문과 단서(但書)로 양측의 군사접촉선(軍事接觸線)은 이미 결정되어있기 때문이다.
“이 휴전협정의 발효 즉시, 서로 적대(敵對)하고 있는 “양측의 해상군사력량 (all opposing naval forces)은…..비무장지대와, [상대방의 군사통제하에 있는] 한국 지역에 인접한 해면을 존중해야 한다.”
(휴전협정 제15항)
즉 15항의 문리적(文理的) 해석이 가능하기 위해서는 협정의 발효와 동시에 서해 5도와 비무장지대 남쪽에 있는 모든 도서 및 그 인접의 해면을 북측은 존중해야 한다. 북측이 주장하는 것과 같은 “가” 점 (또는 “A” point)에서 위도선(緯度線)과 평행하게 서측으로 연결한 가상적(假想的)인 선으로 서해 5개 도서군을 포위(包圍)해서 전체적 수역을 북측의 군사통제권 아래에 둔다는 것은 이 협정 15항과 13항을 일체로 해석하기 위해서는 조리상(條理上) 맞지 않으며, 휴전협정 제15항을 위반하는 것이 된다.
둘째로 “황해도와 경기도 도계선(道界線)” 자체가 휴전선이 될 수 없다는 것은 「한국휴전협정」 별첨지도 제3도. 부속문구 “한국 서부 연해도(沿海島)들의 통제”의 주(註) (1)에서 주의적(注意的)으로 강조(强調)하고 있다.
휴전협정 제2조 13항 (b) 단서의 마지막 문장의 표현이 모호하고 졸렬하게 되었던 것을 그 당시 협정문의 기안자(起案者)들도 인식했던 것 같다. 그래서 그들은 이러한 설명적 주석(註釋)을 첨부했던 것이다.
주(註) (1) 에서 보면, ” 상기경계선」(황해도와 경기도의 도계선)의 목적은 다만 한국 서부 연안섬들의 통제를 표시하는 것이다. 이 선은 아무 다른 의미가 없으며 또한 이에 다른 의미를 첨부하지도 못한다.”라고 명기하고 있다.
그러므로 이 도계선(道界線)의 끝단에서 평행으로 연장된 관념적인 선(線)에 남북 양측의 군사경계선이라는 새로운 의미를 부여하는 것은 휴전협정의 규정 취지에 명백히 반(反)하는 것이 된다.
동 협정 제 13항 (b) 단서의 초두에 나타난 “황해도와 경기도의 도계선의 북쪽과 서쪽에 있는 도서”라는 문귀는 글자 그대로 “황해도와 경기도의 도계선이 끝난 지점에서 북쪽과 서쪽에 있는 도서”로 해석하여야 하고, 동 단서 말미에 있는 “상기의 경계선 이남에 있는 모든 도서”는 “상기 경계선 끝단에서 그 남쪽에 있는 모든 도서”를 의미하는 것으로 해석되어야 한다. 이때 황해도와 경기도의 도계선(道界線)이 끝난 지점, 즉 지도상의 “가”지점(지도-1)에서 북쪽과 서쪽에 있는 도서란, 서해 6개 도서와 마합, 창린, 기린, 비엽 및 순위도 등을 모두 포괄하여 의미한다. 그리고 이렇게 해석해야만 이 13항 (b)의 의미는 일관되게 논리적으로 의미를 갖게 된다.
사실상 유엔군 측과 북한측은 휴전성립 직후, 이러한 휴전협정의 법규상의 흠결을 기능적으로 해결하기 위하여 그들의 사실상의 경비구역을 독자적인 구획선으로 획정해 놓고 있었다. 이 경비구역의 구획선이 유엔군 측에서는 북방한계선(NLL)이었고, 공산군측에서는 북한 해군의 경비구역선이었다. 그리고 이들이 실질적으로 거의 일치하고 있었음은 이미 위에서 보아온 바와 같다.
<지도7> 북한해상경비구역
(2). 1999년 연평해전 이후 북한측 주장에 대한 비판
가. 북한의 새로운 서해 해상경계선(안)에 대한 검토
1999년 7월 21일 및 8월 17일 열린 군사정전위 장성급회담에서 북한이 미군 측에 새롭게 제시한 『서해 해상분계선 안(案)』은 북한측이 1973년 서해사태이래, 1993년도까지 일관되게 주장해온 “황해도와 경기도의 도계선(道界線)의 연장선과 같은 관념적인 선”이 서해5도와 북한측 귀속 도서군(島嶼群)을 구획할 수 있는 이른 바 군사분계선이 될 수 없다는 논리적 난점을 극복하기 위한 새로운 구상(構想)이라고 판단된다.
그러나 이러한 북한 주장의 내용은,
첫째로 휴전 협정의 규정상 근거가 없을 뿐만이 아니라, 북한 자신이 지금 까지 주장해 오던 내용과도 일치하지 않으므로 휴전 체제상 남북한간의 해상 경계선으로서는 어떠한 정당성도 인정해 줄 수 없다.
둘째로 북한이 미군(美軍) 측에 새롭게 제시한 서해 해상분계선 안(案)은 서해 5도 전체와 경기만의 대부분을 북한측 관할수역으로 주장하는 것으로서 한국 전쟁 종결이후 지금까지 유지해온 현상적 질서를 명분없이 돌연히 파괴(破壞)하고 부인(否認)하는 주장이다.
세 째로 북한은 이 새로운 해상 분계선이 해양법상 원칙에 충실한 남북간의 경계선이라고 주장하고 있다. 해양법상 일반적으로 대향국(對向國)간 또는 인접국(隣接國)간의 관할 경계를 정함에 있어서 등거리 원칙(等距離 原則: median line principle)을 기준으로 하는 것은 합당한 방법이라고 볼 수 있다. 그러나 남북기본합의서 서문(序文)에서 명시하고 있는 것처럼 남북한은 이른 바 “나라와 나라와의 관계가 아닌, 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수한 관계”의 주체이며, 이른 바 해양법상의 대향국(對向國)간 또는 인접국(隣接國)간의 경계선 획선원칙 중간선 원칙(equidistant line or medial line principle) 을 적용할 수 있는 관계가 아니다.
한반도의 이러한 특수하고 구체적인 상항을 잘 모르는 무책임한 외국 학자나 연구 단체가 남북간의 경계에 관해서 중간선 원칙을 적용하여 북한의 주장과 유사한 시안(試案)을 제시한 예가 없지 않으나 이러한 견해들은 근원적으로 오류(誤謬)이며 따라서 북한의 이 새로운 제의는 근거가 없는 주장이다. 더 말할 필요도 없이 북한의 주장은 신중하고 치밀한 논거로서 그 허구(虛構)와 모순을 지적하여 배제(排除)시켜야 한다.
특히 북한의 서해에서의 이러한 불법적인 주장이 내포하는 위험성을 올바로 파악하여 한국과 미국은 외교적으로 또한 군사적으로 긴밀한 공동 보조를 유지하고, 북한의 불법적인 의도를 용인하지 않을 것임을 명백하게 주지시켜야 한다.
<지도8> 미국무성 작성 남북한 등거리선
나. 서해 5도 “통항질서”에 대한 비판
지난 2000년 3월 23일에 인민군 해군사령부 명의로 발표된 서해 5도에 대한 “통항질서”라는 것은 1999년 9월에 북한이 선포한 서해 해상 군사분계선 선포조치의 후속적 조치로 볼 수 있다. 즉 이는 북한의 새로운 서해 해상 군사분계선 선포조치가 갖는 기본적인 모순과 오류를 전제로 한 것이기 때문에 앞서 분석한 북한의 서해 해상경계선에 대한 비판들이 그대로 이 서해 5도에 대한 “통항질서” 선언에도 해당된다.
그러므로 이 북한이 일방적으로 제시한 이들 지정 통항로(通航路: sea lane)나 연안통항구역들은 처음부터 무효이며, 한국에 대해서 또는 미국 등 한국 휴전협정의 기타 당사국에 대해서는 물론이고 이 해역을 통항하는 다른 어떤 법주체에 대해서도 어떤 법적인 효력도 가질 수 없는 것이다.
특히 이번 “통항질서”에 관련된 북한측 선포내용의 특징은 통항 질서의 대상을 「미군 측 함정과 민간 선박」으로 한정(限定)하고 있다는 점이다. 이것은 그 문면(文面)의 의미 그대로 이 황당하고 불법적인 지정항로와 연안통항 허용구역 등이 「미군 측 함정과 민간 선박」에게만 적용되며, 한국 측 경비함정의 출입은 전혀 고려하지 않는 것으로 이해될 수 있다. 앞에서 북한의 서해 해상경계선 선포에 대해서 지적한 그대로, 북한의 서해에서의 이러한 불법적인 주장이 내포하는 위험성을 올바로 파악하여 한국과 미국이 긴밀한 공동보조로서 북한의 불법적인 의도(意圖)를 용인하지 않을 것임을 명백하게 주지시켜야 할 필요성은 더욱 커지고 있다고 본다.
원초적으로 무효인 조치에 대해서 더 이상 논리적 모순점을 검토할 필요도 없는 것이지만, 이는 특히 북한이 서해 해상경계선 문제를 협의할 당사자를 북한 당국과 미국으로 특정하고 있는 그들의 기본 입장과 일관성을 유지하기 위한 배려인 것으로 이해된다.
Ⅳ. 서해 교전사태에 관한 당면 문제의 분석
1. NLL의 법적 성격과 서해사태
가. NLL은 한국 휴전협정상 성립된 “해상의 휴전선”이다.
위에서 검토해온 바를 정리해 보면,
북방한계선(NLL)은 1953년 8월 30일 유엔군 사령관에 의해서 일방적으로 설정된 것이기는 하나, 한국전쟁 종결 당시 쌍방 교전 당사자간의 특수한 전력배치(戰力配置)관계와 1953년 한국 휴전협정 제2조 13항 (b), 동 15항의 조문해석(條文解釋)에 의거해서 적법하게 성립된 해상군사분계선(海上軍事分界線)이며 이 휴전 협정의 주체들이 당연히 준수(遵守)해야하는 “해상의 휴전선” 임을 확인할 수 있다.
1953년에 휴전이 성립되고 발효된 이래(以來), 이 휴전협정의 일방 당사자인 북한은 특히 1973년 이후, 여러 번 이 NLL의 적법성을 다투어온 바가 있으나, 그 동안 49년 간의 기간을 전체적으로 평가해 볼 때, 북한조차도 이 NLL을 사실상의 해상 경계선 (fait accompli sea demarcation line)으로 전제하여 쌍방간의 관계를 성립시켜왔다.
그러므로 북한이 이제 와서 새삼스럽게 NLL의 적법성을 부정(否定)하고, 경기만(京畿灣) 전체를 봉쇄하는 새로운 해상군사분계선을 설정해야 한다고 주장하는 것은 휴전협정의 정신이나 일반 국제법상의 기준으로 볼 때 전혀 합리적인 근거를 인정할 수 없는 불법적인 행위이며, 이 지역에서 그 동안 형성된 휴전의 현상유지(a status quo) 상태를 파괴(破壞)하고 군사적 긴장상태를 새롭게 야기(惹起)시키려는 불법적이고 공격적인 도발(挑發)로 간주될 수밖에 없다.
즉, 북한이 NLL 선을 침범하는 것은 휴전협정을 위반하는 군사도발(軍事挑發)이 된다. 남북한 양측이 앞으로의 충돌방지와 상호 접촉 및 교류를 위해서 새로운 해상 경계선을 합의하는 것은 시급히 필요한 과제이나, 이는 이미 남북 간에 합의되어 있는 남북기본합의서에 따라서 남북군사공동위원회를 재개(再開)하여 이 남북간 대화의 통로를 통해서 협의함으로서 설정되어야 한다.
나. 북한 선박이 NLL을 월선(越線)하는 것은 한국의 영해(領海)를 침범하는 것인가?
위의 논거(論據)에서 볼 때,
북한 민간선박 이나 군함(軍艦)이 북방한계선(NLL)을 무단히 월선(越線)하여 남측 구역을 침해하는 것은 휴전협정 제1조 6항, 7항 및 제2조 15항 위반이 된다.
휴전협정 제1조 6항
쌍방은 모두 비무장지대 내에서 또는 비무장지대로부터 또는 비무장지대에 향하여 어떠한 적대행위(敵對行爲)도 감행하지 못한다.
휴전협정 제1조 7항
군사정전위원회의 특정한 허가 없이는 어떠한 군인이나 민간인이나 군사분계선(軍事分界線)을 통과(通過)함을 허가하지 않는다.
휴전협정 제2조 15항
본 정전협정은 적대(敵對) 중의 일체 해상군사역량에 적용되며 이러한 해상군사력량(海上軍事力量)은 비무장지대와 상대방의 군사통제하에 있는 한국육지에 인접한 해면(海面)을 존중하며 한국에 대하여 어떠한 종류의 봉쇄도 하지 못한다.
이를 좀더 쉽게 표현하자면 휴전이 성립된 이후 군함(軍艦)으로 이 북방한계선(NLL)을 침범하는 것은 탱크를 몰고 육상 비무장지대(非武裝地帶: Demilitarized Zone; DMZ)를 건너가는 것과 똑같은 법적인 효과를 갖게되는 것이다.
그런데 NLL 이남(以南)의 남측 수역은 한국의 영해(領海)인가?
서해 5도 주변의 해역에 있어서 한국 영해의 범위가 사실상 불명하게 되어 있다. 그 것은 한국 영해법상 서해안의 직선기선을 설정할 당시 소령도(小鈴島)까지만 이를 명시(明示)해 놓았기 때문이다.
<지도9> 한국의 직선기선
서해에서 한국의 영해 범위를 명확히 획정하려면 이 소령도로부터 최소한도 장산곳까지 최외단 도서(島嶼)를 연결한 직선기선을 설정하여 그 기선으로부터 12해리의 영해 범위를 명시해야 한다.
<지도10> 서해5도 근해 영해 개념도
2. 남북간 충돌예방과 긴장 해소를 위한 대비책
서해 북방한계선(北方限界線: NLL)의 복잡한 성격을 빌미로 한 북한의 지속적인 도발의지(挑發意志)는 이미 이 지역에서 두 번의 심각한 군사적 충돌을 발생하게 하였다.
북한은 1999년 연평해전을 “남측의 의도적(意圖的)인 도발”로 정의하였고, 2002년 해상교전을 “우발적인 군사충돌”로 호도(糊塗)하고 있으나, 서해지역에서의 긴장고조는 언제나 북한측의 의도적인 도발로 야기되어 왔으며 앞으로 이 지역에서 언제, 어떤 형태의 군사적 도발을 북한이 시도(試圖)할 것인지는 예측할 수 없고, 이 지역의 긴장이 심각한 확전(擴戰)으로 발전되는 것은 전적으로 북한측의 자유의지(自由意志)에 맡겨져 있다. 즉 북한의 의지에 따라서 서해지역에서 군사 충돌은 앞으로도 얼마든지 발생할 수 있다고 보아야 한다.
이 지역에서 남북 간의 군사충돌을 예방하고 긴장을 해소하기 위한 대비책은 무엇인가?
가. 신중하고 정당한 대북정책(對北政策)의 추진과 기본원칙의 고수
북한측에게 도발(挑發)의 빌미를 주고 있는 NLL에 관한 남측의 모호한 인식(認識)과 혼돈(混沌)을 우선, 극복해야만 한다. 북한은 남한측의 NLL에 관한 이론적 혼돈으로 고무되어 있다. 1999년 8월 26일, 대동강 외교회관에서 진행된 [서해사태에 관한 기자회견]에서 북한 대표가 설명하고 있는 내용은 이 점과 관련해서 참고가 된다.
…..우리(북한)가 설정한 해상군사분계선은 발표되자마자 그의 법적 타당성과 합리성으로 해서 국제사회에서는 물론이고 적측(남한) 내부에서도 그에 공감하는 목소리가 높아가고 있습니다. 몇 가지 자료를 말씀드려 보겠습니다.
-7월 26일 07시 30분 남조선 기독교방송은 다음과 같이 보도했습니다.
북측이 제시한 해상군사분계선은 등거리원칙에 입각한 국제법으로만 따질 경우에 상당한 논리를 갖추고 있는 것으로 평가되고 있다….
-다음, 미국 정부가 국제해양법회의 참가자들에게 제공한 공식문건에도 서해 해상에서의 북남가상등거리선이라는 것을 그었는데 그 선이 이번에 우리가 제시한 해상군사분계선과 거의 유사하게 되어 있습니다.
이것은 우리가 내놓은 서해해상군사분계선이 적들 내부에서도 인정하지 않을 수 없는 선이라는 것을 말해주는 것입니다.
이와 반면에 미군 측이 고집하고 있는 북방한계선은 정전협정으로 보나 국제법적 견지에서 보나 철저히 비법적이고 부당한 선입니다.
………
북방한계선은 부당하며 비법적인 선이라는 데 대해서는 적들 내부에서도 날이 갈수록 비난하는 목소리가 높아가고 있습니다. 몇 가지 자료를 말씀드리겠습니다.
-지난 6월 17일 미국무성 대변인은 북방한계선이 공식적으로 인정된 바 없다. 이렇게 말했습니다.
-다음 지난 6월 18일 남조선의 권위있는 학자들이 모여서 진행한 서해 교전사태의 평화적 해결을 위한 토론회, 이 토론회에서 그들은, “북방한계선을 인정하지 않는 상태이기 때문에 북의 경비정이 북방한계선을 넘는 것을 영해 침범으로 보기 어렵다.” 이렇게 주장하였습니다.
-심지어 남조선의 한 단체는 서해사태가 김대중의 집권 위기극복과 미국의 세계패권주의를 위한 전쟁도발책동이라고 폭로하는 성명까지 발표했습니다.
…….
한국은 북한과는 달리 통제(統制)된 사회가 아니다.
그러므로 누구나 자기 나름대로 생각할 수 있고(思想과 思惟의 自由), 자기의 견해를 자유롭게 발표할 수 있다.(言論과 發表의 自由).
따라서,
“NLL은 북한의 주장처럼 적법한 서해 해상군사분계선이 될 수 없고, 미국이 일방적으로 마음대로 그어놓은 불법적(不法的)인 경계선이므로 북한 배가 이 선을 넘어오는 것을 구태여 막으려고 남측의 함선이 침몰되고 해군장병들이 전사(戰死)할 필요가 없다.”
라고 생각하는 사람들이 나올 수도 있다.
이러한 상황에서, 남측의 NLL에 관한 모호한 인식(認識)과 혼돈(混沌)을 극복할 수 있는 방안은 무엇인가?
첫째로 국가의 정책(政策)을 마련하고 국가의사(國家意思)를 결정하는 사람들 중요 정책 담당공무원, 전문가 및 교수 등 은 이처럼 중요하고 예민한 사안(事案)일수록 책임 있고 성실하게 문제를 확인(確認)하고 검증(檢證)하는, 자유사회인(自由社會人)다운 최소한도의 신뢰의무(信賴義務)를 지켜야 할 것이다.
주권국가의 안보(安保)에 관한 사항을 결정하는 최소한도의 기초적인 정책결정 과정, 즉 다시 말해서, 정부의 공적목표(公的目標: public goal)와 그 행동방도(行動方途: a purposive course of action)를 결정함에 있어서 통상적으로 기대되는 정치적, 민주적, 행정적, 의견수렴과정을 거쳐서 신중하게 한국 (소위 남측)의 정책과 입장을 결정해야만 할 것이다.
둘째로 일단 결정된 정책을 구성하는 중요한 원칙(原則)들
① 서해 군사분계선은 1953년 한국휴전협정을 근거로 한 NLL이며, 남북한간 평화적 관계가 따로 성립되기 이전에는 휴전체제의 일반적 기준에 따라 이 선은 쌍방에 의해서 존중되어야 한다.
② 서해에서의 새로운 해상 경계선은 남북 간의 협상에 의해서 시급하게 마련되어야 하나, 그 것은 남북기본합의서에 의한 남북 군사공동위원회와 같은 [남북한 간 협의기구]에 의해서 이루어 져야 한다.
는 등의 원칙들
은 정당정치상의 당리당략적(黨利黨略的) 이유나 국민여론을 무마(撫摩), 영합(迎合)하기 위한 필요 등 여하한 이유로도 함부로 수정(修正)되거나 또는 포기(抛棄)되어서는 안 된다. 특히 북한에 대해서는 이러한 일관(一貫)된 정책의 추진이 무엇보다도 중요하다고 생각된다.
나. 남북 간 긴장완화를 위한 자주적(自主的)이고 적극적(積極的)인 노력
1999년 6월 15일 서해 1차 해상교전(海上交戰)이 있은 이후에, 북한은 동년 7월 새로운 [남북간 군사해상분계선(안)]을 제시하고 또 2000년 3월 23일에는 [서해 통항질서 선언]을 한바가 있다. 물론 이러한 북한의 해상군사분계선(안)이나, 통항질서 선언이 국제법적으로나 휴전협정상 아무런 근거가 없는 것임은 위에서 보아온 바와 같다. 그러나 형식상으로만 본다면, 이러한 조치들은 북한이 서해사태를 문제시(問題視)하고 나름대로 남북 간의 무력충돌(武力衝突)을 예방하기 위한 정책적인 노력을 계속한 것으로 평가될 수도 있는 것이다.
이에 대비해서 한국 정부가 서해지역에서의 긴장고조를 예방하고, NLL을 중심으로 한 남북간의 예민한 대립과 무력충돌(武力衝突)을 방지(防止)하기 위해서, 또는 그러한 가능성을 점차 해소(解消)시키기 위해서 가시적(可視的)으로 채택한 정책들이 무엇인가를 한번 반성(反省)할 필요가 있다고 생각한다.
서해에서 발생한 남북한간의 두 번에 걸친 해상교전(海上交戰)은 민족사(民族史)의 비극이 아닐 수 없다. 이러한 비극적 사태는 NLL에 관한 북한의 도발적인 자세를 감안한다면 이미 예측할 수 있는 것이었다.
그러므로 당연히 한국 정부는 남북 간 긴장완화를 위한 자주적(自主的)이고 적극적(積極的)인 노력을 하여야 한다.
나-1 한국 측의 정책적 숙제(宿題)
NLL에 관련한 북한의 도발에 대비하기 위한 한국 측의 정책적 숙제(宿題)는
[1] 서해 북부지역에서의 한국 영해범위를 명확히 하는 문제
[2] NLL에 관한 휴전협정의 해석과 교전규칙의 세부규정에 있어서 유엔사(미군)와의 견해 차이를 불식(拂拭)하는 문제.
[3] 서해 지역의 남북한 해상교통을 위한 특별절차(特別節次)와 항로(航路: sea lane)를 지정해 두는 일
등이었다.
[1] 서해 북부지역에서의 한국 영해범위를 명확히 하는 문제
이 문제는 소령도(小鈴島)에서 장산곳까지의 연안직선기선(coastal straight baseline)을 획선하고 영해범위를 명시하는 일인데, 정부(政府) 일각에서 여러 번 거론(擧論)되기만 하였을 뿐, 1995년 영해법 개정(改正)시에도 이 문제는 해결되지 않았고 아직도 미해결 상태이다.
[2] NLL에 관한 휴전협정의 해석과 교전규칙의 세부규정 등에 있어서 한국과 유엔사(미군)와의 견해 차이는 적어도 1980년대 말까지 심각(深刻)한 것이었다.
앞서 이미 지적한 바가 있지만, 유엔사의 NLL에 관한 인식(認識)은,
①유엔군 사령부는 그 군사통제 하에 있는 서해 6개 도서 주변 3해리 범위의 수역만을 유엔군사령부 관할도서의 “인접수역(隣接水域)”으로 본다. 따라서 북한 함정이 이 3해리 수역을 침범하는 경우에 만 이를 휴전협정의 위반으로 볼 것이다.
②NLL은 유엔군사령관이 대결의 가능성을 감소하기 위하여 일방적(一方的)으로 설정한 것이다. 그러므로 북한 함정들이 적대적 행위나 도발적 행위를 자행하지 않는 한, 그들 북한 함정들이 NLL을 월경(越境)하는 것을 유엔사(UNC)는 휴전협정 위반이 보지 아니한다.
는 정도의 것이었다.
NLL에 관한 유엔사(미군측)의 이러한 모호한 인식은 휴전협정의 해석논리상으로 보아서도 용인(容認)될 수 없을 정도로 무책임(無責任)하고 방만(放漫)한 태도이며, 어느 면에서 1970년대와 1980년대에 있어서 북한의 NLL에 관한 도발(挑發)을 고무(鼓舞)한 측면이 적지 않다고 보아야 한다.
생각해 보면, 1953년 한국전쟁을 종식시킨 휴전협정은 그 협상과정에서 가장 주된 전쟁 당사자인 한국 정부를 철저히 배제(排除)시킨 체로 진행되어 성립된 것이다. 휴전협정은 전체적으로 미국과 공산국가 쌍방의 복잡한 정치적 욕구를 충족시키는 과정에서 결과적으로 다른 선택의 여지없이 형성된 극히 모순(矛盾)된 합의였으며 그 대표적인 예의 하나가 바로 해상군사분계선(海上軍事分界線)을 규정한 휴전협정 제2조 13항 (b)인 것이다. 이들 조항에는 공산측에 의해서 의도된 함정(陷穽)을 내포되고 있어서 이러한 논리적 함정(陷穽)들을 북한측은 지금까지 활용하고 있는 것이다.
아주 역설적인 사실은 이 해상군사분계선(海上軍事分界線)조항을 협상할 당시 미군 측 수석대표가 미해군제독 (Admiral Joy C. Turner)이었다는 점이다. 그는 “한국 휴전협정은 당시 북한과 우리가 합의에 도달한 것과 같은 내용으로는 이 결코 타결(妥結)되지 말았어야 했다.”라고 술회하고 있다. 당시 워싱톤의 미국 정부는 북한과 합의된 내용으로 더 이상 협상을 진행하는 것에 반대한 터너 제독을 수석대표에서 해임(解任)시키고 이 모순에 가득 찬 휴전협정을 서둘러 조인(調印)한 것이다. 즉 오늘날 NLL을 중심으로 한 북측의 도발을 초래한 데에는 미국 정부의 역사적(歷史的) 책임이 남아있다.
2차 대전 종결 이후 한반도 문제 처리과정에서 미국무성이 그어놓은 38 선이 한국을 영구히 분단(分斷)시킨 것처럼, 한국전쟁의 휴전협의 과정에서 미국 정부의 서두름과 부주의가 NLL문제를 만들어 놓은 것이다. 이것은 기본적으로 자국 영토 내에서 자기 동족(同族)의 목숨을 담보로 전쟁을 수행한 한국 정부가 바로 그 전쟁에 대해서 법적, 정치적으로 주도적(主導的)인 역할을 상실한 과실(過失)에 대한 뼈아픈 역사적 심판(審判)을 받는 것이라고 말해야 될 것이다.
앞에서 지적한 것처럼, NLL에 관한 휴전협정의 해석과 교전규칙의 세부규정에 있어서 유엔사(미군)와의 견해 차이는 1999년 6월 서해에서의 1차 해상교전 이후에 해소(解消)되었다.
[3] 서해 지역의 남북한 해상교통을 위한 특별절차(特別節次)와 항로(航路: sea lane)를 지정해 두는 일
서해 지역의 지형적 구조가 NLL로 인해서 해주만이 실질적으로 봉쇄되는 느낌이 농후하다. 엄밀히 말한다면 북방한계선 이북의 해면에서도 해주만에서 출항할 때 순위도, 비엽도 앞으로 해서 장산곶으로 통하는 항로가 없는 것은 아니고 북한 선박들이 휴전 이후 지금까지 그 항로로 통항 해 왔으나 남북한의 교류와 협력이 진전되려면 필연적으로 쌍방 간의 해상교통이 빈번히 이루어져야 할 것이고 이를 가능케 하기 위해서 남북한 해상경계선을 통과하는 쌍방 간 해상교통의 특별절차를 마련하는 것이 필요하다. 이러한 특별절차는
① 통항이 허용되는 특정 기간의 설정
② 남북한 해상경계선 통과를 위한 특별통신절차의 수립
③ 특별항로의 지정
등이 필요할 것이다.
<지도11> 남북해상교통을 위한 지정항로
<지도12>
<지도13>
<지도14>
나-2. 2002년 서해교전 이후 한국정부의 당면과제
지금이야말로 한국 정부는 남북 간 긴장완화를 위한 자주적(自主的)이고 적극적(積極的)인 노력을 시도(試圖)할 때이다.
서해무력도발에 대해서 한국 정부가 북측에 사과(謝過)와 책임자 처벌, 재발방지(再發防止) 등을 요구한 것에 대해서, 북한은 7월 25일 지난달 말의 서해교전에 대해 유감(遺憾)을 나타내면서 제7차 남북 장관급 회담 개최를 제의해왔다. 북한의 김영성 남북 장관급회담 북측 단장은 이날 오후 정세현(丁世鉉) 통일부 장관 앞으로 보낸 전화 통지문에서
“얼마 전 서해상에서 우발적으로 발생한 무력충돌 사건에 대해 유감스럽게 생각하면서 북남 쌍방은 앞으로 이런 사건이 재발하지 않도록 공동의 노력을 기울여야 할 것으로 간주한다”고 밝혔다.
이것을 사과(謝過)로 보느냐? 국민 감정상 매우 미흡하다는 등 정치권(政治圈)에서 논란이 많다.
본래 국제법상 위법행위를 한 국가에게 피해 당사국이 요구할 수 있는 것은 ① 원상회복, ② 손해배상, ③ 사과(謝過), ④ 관련자의 처벌, ⑤ 위법행위 결과의 취소와 무효조치, ⑥ 장래에 대한 보장, 등이다.
휴전협정을 위반해서 무력적 공격을 감행한 북한에 대해서 남측이 대응 할 수 있는 방식은 이러한 평시적(平時的)인 불법행위책임(不法行爲責任)의 구도(構圖)를 벗어나서 오히려 무력적(武力的) 보복(報復)을 시도(試圖)하는 것이 사안(事案)의 성격상 맞는 것인지도 모르겠다.
그러나 본래 북한과의 관계를 국가대 국가 간의 통상적인 관계로 보지 않는 논리적 전제(前提)에 설 때, 위에 열거한 6 가지와 같은 피해당사국의 요구 방식이나 수준 등, 일반 국제법적 기준에 너무 엄격하게 기속(羈束)되지 않아도 좋지 않나 생각된다.
오히려 중요한 것은 대화(對話)의 방식(方式)이다.
전체적인 분위기로 보아서 남측은 북한이 제의한 남북간 장관급회담에 응할 것으로 보인다. 휴전협정상 정규의 대화통로(對話通路)인 군사정전위원회는 이미 가동되지 않은 지 오래이고, 판문점 장성급회담도 영속적으로 결렬될 조짐을 보이고 있는 이때 남북간 장관급회담은 남북간의 접촉을 위해서는 귀중한 대화통로(對話通路)가 된다.
남북이 협상 테이블에 앉는다 하드래도 아마도 북한은 저들이 제의한 의제(議題) 즉, 이미 쌍방사이에 합의한 철도연결문제, 이산가족문제 등 공동보도문 이행문제와 그 밖에 관심하는 문제들 이외의 의제, 예컨대 서해 교전사태의 책임자 처벌과 재발방지의 보장 등에 관한 논의를 완강하게 거부(拒否)할 것이다.
북한은 일관된 태도로 NLL에 관련된 것은 휴전협정에 관한 문제이며, 이러한 문제의 논의는 미북(美北)간에만 논의될 수 있다고 고집해 왔기 때문이다.
북한의 이러한 논리의 근저(根底)에는 해묵은 『휴전협정 당사자 문제』의 논의가 재연(再燃)되고 있음을 본다. 한때는 한국 국내 학자간에도 “한국은 한국전쟁 휴전협정의 당사자가 아니다.”라는 이상한 주장이 있었던 만큼, 이 문제는 법리상으로 단순하지 않은 일면을 갖고 있다는 점을 주의해야 한다.
국제사회에서 실존하고 있는 북한이라는 존재는 국제법상 하나의 실체임에는 틀림이 없으나 엄밀히 말하면 한국전쟁을 통해서 교전단체(交戰團體)로서 존재하다가 지금은 한반도의 일부에 사실상의 실효적 통치력을 유지하고 있는 사실상의 지방적 정부(de facto regional government)라고 볼 수 있다. 그들의 정치적, 문화적 성향으로 보아서 서구적 법률문화를 배경으로 형성되어온 일부의 국제법적 규범 즉, 전쟁행위를 종료하고 평화상태를 확정시키는 문제에 관한 일반적 국제법의 원칙을 소화(消化)하고 있지도 않으며 따라서 정상적인 규범수범자(norm-addressant)도 아니다. 따라서 그들은 모호하게 타결된 한국휴전협정의 각 조문을 그들의 전략적 소요(strategic demand)에 따라 자의적(恣意的)으로 해석하고 이용하고 있을 뿐이다.
국제법적으로 해석할 때 한국전쟁을 정지시키는 휴전협정에 한국이 당사자가 되는 것은 당연하다. 지금 다루어지고 있는 서해 해상경계선의 문제가 한국휴전협정 부칙 제61항에서 규정하고 있는 “휴전협정에 대한 수정과 증보”에 관한 사항에 해당하는가를 논의하기 전에, “적대 쌍방사령관들의 상호 협의”의 주체에 한국이 배제되어야 한다는 북한의 논리는 “한국은 한국전쟁 휴전협정의 당사자가 아니다.”라는 주장의 논리와 동일선상에 서 있다.
서해에서의 해상경계선 논의에 있어서 한국 측이 주장하는 「당사자 해결의 원칙」은 북한의 이러한 [남한 실체부정(實體否定)의 논리]를 극복하고 관철되어야 한다.
이 「당사자 해결의 원칙」은 한국휴전협정의 해석과 시행의 과정에 있어서도, 국제법상 어떤 다른 규범보다도 우선하여 일관되게 적용되어야 할 원칙적 규범이다. 즉, 한국 휴전협정 체제에 있어서 이미 시행되어온 북방한계선을 대신할 새로운 서해의 해상 경계선을 정할 수 있는 주체는 한국과 북한뿐이다.
둘째로, 좀더 지엽적인 이유로서는 1992년 남북기본합의서에서 남과 북은 해상경계선에 관해서 앞으로 협의하기로 합의해 놓고 있다는 점을 지적해 둘 수 있다.
한국은 이번 남북간 장관급회담에서 북한과 어떤 구체적인 의제의 합의에 목표를 두는 것보다는 북한이 부당하게 고집하고 있는 한국 정부의 실체부정의 자세부터 완전히 고쳐놓아야 할 것이다.
실체(實體)를 부정하는 상대방과 무슨 대화(對話)를 할 명분이 있단 말인가?
1952년 한국 휴전협정 협상에서 북한과 마주 앉아서 온갖 어려움을 다 겪은 터너 조이 제독은 “북한이 협상을 희망한다고 해서 압력을 늦춰서는 안 되며, 오히려 그런 때일수록 압력을 배가(倍加)해야 한다”라고 조언하고 있다.