국방조직 현황과 발전방향 이시우 2004/07/14 359

2013년 5월 28일 · by leesiwoo · in

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국방조직 현황과 발전방향

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尹 光 雄
전 해군참모차장, 해군 중장(예)
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 국방조직의 현황 및 문제점
Ⅲ. 국방조직의 발전방향
Ⅳ. 결 론

Ⅰ. 서 론
1960년代 이후 한국의 국방조직 변화를 연구하고자 한다면 통합군으로의 군제개혁 노력을 언급하지 않을 수 없다.
한국 국방부는 육 해 공군의 3군 병립제 군제를 통합군제 유형으로 바꾸기 위하여 1960년대 말부터 1990년대 초까지 약 25년간 지루하고 길었던 논쟁 끝에 1990년 각군본부 수준에서 군령과 군정기능을 분리하여 작전지휘권의 통합기구로 합동참모본부의 법적 지위를 향상시켰고, 각 군 본부는 작전지휘계선에서 제외, 오직 군정분야만을 담당하도록 그 기능을 축소시킨체 국방장관의 직속 하에 두도록 하였다.
이른바 종전의 3군 병립형 합동참모의장제를 3군병립형 합동군제로 변화시킨 군구조 개선사업(일명 818계획)은 1990년 7월14일 국군 조직법 개정안이 국회를 통과함으로써 국방조직 개선의 긴 논쟁은 일단 막을 내렸다.
이제 우리 국방부와 국방조직에 관심을 가진 자들이라면 818계획 이후 10년이 지난 지금 그 계획의 결과를 한 번쯤 분석 평가해 보고 잘못된 점이 있다면 미래의 국방조직 개선을 위해 지적해 두는 것이 마땅한 도리라 하겠다.
따라서 본 논문에서는 먼저 818계획이 안고 있었던 문제점과 이로 인하여 발생한 현 조직상의 문제점을 식별하고 그 대안으로 향후 국방조직 개선 방향을 제시하였다.
누구나 인식하고 있듯이 국방조직은 수직 수평으로 광범위한 조직을 망라하고 있으므로 보는 시각과 차원에 따라 숱한 문제점과 대안을 제시할 수 있다.
그러나 본 논문에서는 최근 국방부가 수 차례 추진해 왔던 작전 및 전술적 수준의 기능 통 폐합 이라든지 인력 조정 등의 하부구조 수준에서 벗어나 통수권자와 이를 보좌하는 정책 전략수준의 제대간 역할과 기능을 중심으로 문제를 취급하였다. 그 이유는 국방조직의 효율적인 개선과 운용은 통수권을 중심으로 한 상호간의 국방부 본부, 합동참모본부, 각군본부 기능과 역할을 우선적으로 이해하고 정립한 다음에야 성공적으로 추구할 수 있기 때문이다.

Ⅱ. 국방조직의 현황 및 문제점
1. 군사참모 조직의 역사
1988년 5월부터 시작된 818계획은 우리 국군조직개선 역사상 가장 획기적이고 변화적인 군조직 개선이었다.
818계획의 태동은 1960년대 중반으로 거슬러 올라간다. 1961년 5 16군사혁명이후 민 군관계에 있어서 직업장교단의 권력접근이 용이해 지면서부터 여러 분야에서 근대화 의견이 대두되기 시작하였다.
당시 합동참모의장이었던 고 김종오 대장이 미국 시찰을 마치고 귀국, 박정희 대통령에게 미군의 국방조직 개선을 보고한바 있었다. 그 내용은 미군이 작전지휘 통합을 위한 국가 차원의 일반 참모(Supreme General Staff)구성에 관한 내용이었다. 이 내용은 주로 콜린스(Collins)안에 대한 내용이었을 걸로 추정된다.〈도표 1〉
우선 군사조직에 대한 이해를 넓히기 위해 군사 참모조직에 관한 서구제국과 일본의 역사적 흐름을 살펴보면 다음과 같다.
군사참모 조직은 독일형(Prussian type)과 프랑스형(French Type)으로 크게 나눌 수 있는데 미국의 경우는 프랑스형을, 일본의 경우는 독일형을 채택하였다. 일본은 명치유신(1868년)이후 참모조직 연구단을 먼저 프랑스에 파견하였으나 나폴레옹(Napoleon, Bonaparte)시대의 프랑스군제가 보불전쟁(1870∼1)이후 프러시아 군제보다 낙후되었다는 현지의 평가에 따라 프러시아로 가게 되었다. 그 이후 일본이 러 일전쟁을 승리로 이끈 원동력이 바로 독일형 참모조직과 그 이론 때문이라는 것은 널리 알려진 사실이다.
〈도표 1〉
콜린스(Collins)안

출처：The Management of Defense by J.c Ries(p. 11)

나폴레옹 군제의 쇠락은 보불전쟁 직전인 1868년 4월 주 베를린(Berlin) 프랑스 부관 스토펠(Stoffel)대령이 본국의 전쟁상에게 보낸 편지에서 볼 수 있다.
스토펠대령은 “프러시아 일반참모제도야 말로 유럽에서 최고입니다…”라고 언급하면서 보불전쟁의 패배를 예견하였다.
한편 영국은 독일형을 중심으로 프랑스 등의 유럽대륙형 참모조직을 수용하였으나 근본적으로 독일형의 일반참모 조직의 특성인 군사대국(Militaristic Nation)만은 배제하였다.
따라서 독일형의 최고 일반참모(Supreme General Staff)조직을 대신하여 1차대전이 끝난 후 1924년 참모총장위원회(Chiefs of Staff Committee)를 구성하였다. 참모총장위원회는 1955년과 1958년 두 차례의 개정을 거쳐 국방참모부 (Defense Staff)로 발전하였으며, 참모부의 장은 국방참모총장(Chief of the Defense Staff)이라고 칭하였는데 그의 주임무를 다음과 같이 규정하였다. 국방 참모총장은 국방장관에 대한 일차적 군사 조언자로써 다음의 사항을 책임진다.
① 국방참모부의 제반 업무관장
② 각 군 참모총장과 국방장관에게 서로의 의견차이를 통보할 책임
③ 국방장관으로부터 필요한 결심 유도
④ 필요시 국제 군사관련 회의의 정부대표자 역할 수행
그리고 특이할 사항은 종전까지 작전명령은 참모총장위원회 명의로 시달되었으나 이후부터는 국방참모총장 명의로 시달하기 시작하였다.
영국제도에 대해 다소 상세히 기술하게 된 이유는 우리나라의 합동참모본부 제도가 모델로 한 미국의 합동참모제도의 설립동기가 바로 영국의 국방참모부에 연유하기 때문이다.
1941년 12월 하순 영국의 처칠(Churchil)수상과 미국의 루즈벨트(Roosevelt)대통령이 워싱톤에서 만나 2차대전을 양국 공동으로 대처하기 위하여 연합참모부(Combined Chiefs of Staff : CCS)를 설치하는데 동의하였고 양국의 전쟁수행에 관한 전략지시는 연합참모부를 통하여 수행토록 하였다.
그런데 문제는 영국군은 군을 대표할 수 있는 앞서 기술한 참모총장위원회가 있는 반면 미국은 이에 대등한 조직이 없었다.
그래서 루즈벨트 대통령은 임시로 1942년 2월 9일 합동참모본부(Joint Chiefs of Staff)를 처음 구성하였으니 이것이 오늘날의 미 합동참모본부의 효시가 되었다.
오늘날 국내외적 군사조직의 용어로 널리 쓰이고 있는 연합(Combined)과 합동(Joint)이라는 단어도 양국 대통령의 이 모임에서 결정된 것이다. (주 역자)
역사적으로 볼 때 군사조직의 최 상부구조로 문민과 접하는 최고 일반 참모부(Supreme General staff, Single General Staff 또는 National General Staff)에 대한 공과는 여러 면에서 평가되어왔다. 미국의 예비역 해병준장 히틀(Hittle, J D)은 그의 저서「군사참모조직：그 역사와 발전]의 결론에서 다음과 같이 기술하고 있다.
“대륙 군사발전의 산물인 최고 일반참모부는 전통적으로 지상군 운용에 오래 익숙한 대륙형 군사사상에서 용인되어 왔다. 이러한 참모부가 존재했던 시기에는 그 국가의 군사력 가운데 일부인 통상 지상군 1개군이 타군을 압도함으로써 결과적으로 해 공군력의 종속과 운용실패에 이르렀다. 영국과 미국은 유럽대륙의 군사참모 조직을 수용은 하였지만 단일 최고 참모부 개념은 법적으로 결코 용납하지 않았다.”
순수 군사운용측면에서 본다면, 그리고 어떤 형식으로든 육 해 공군력의 전문성을 종합할 수 있다면 국가수준의 단일 참모부 구성이 효율적일 수 있다. 그러나 클라우제빗츠(Clausewitz)의 유명한 명제인 “전쟁은 다른 수단에 의한 정치의 단순한 연속이다(War is a mere continuation of policy by other means)라는 관점에서 볼 때 강력하다 못하여 초법적인 국가 수준의 단일 참모부 출현은 정치 외교영역으로 그 권한을 확대하여 그 국가를 전쟁의 참화로 이끌고 들어간 역사적 사례를 볼 수 있다.
1차대전의 종결조치인 베르사이유 강화조약(The Treaty of Versailles, 1919년 6월 28일)에서 연합국은 독일 최고 참모부(The Great General Staff)해체를 포함시킨 것이라든지 군사대국으로 향하게 된 명치유신(The Revolution of Meiji)의 잘못된 점에 대한 일본인의 답변인 “그 유신의 잘못은 육군과 해군이 일황에게 직접 책임지도록 만들 때 시작되었다.…”는 데서 알 수 있듯이 단일 참모부에 대한 평가는 심각하다.
그러나 국가지도체제(National Command System)내에서의 군사조직은 시대의 안보상황과 군사력을 형성하는 인적자원과 무기체계의 성격에 따라 변화하기 따름이다.
군사조직의 변화에서 주요한 영역을 차지하고 있는 것은 행정부내에서의 국방부, 정부와 국방부내에서의 군사최고지휘부(합동참모본부 또는 단일 최고참모부)와 각 군 대표부(본부 또는 사령부) 그리고 국민을 대표하는 입법부와의 관계이다. 이러한 다자관계에서 변천되어온 서구 선진국가의 군사조직 발전 과정은 크게 두 가지 형태로 볼 수 있다. ① 통제와 군사권한의 중심을 군사 최고 지휘부 중심으로 발전시키느냐, ② 또는 문민 통제의 접합점인 국방부장관을 중심으로 발전 시키느냐 이다. 따라서 2차대전 이후 미국을 중심으로 민주자유주의 국가들의 군사조직 발전을 간략히 살펴보기로 한다.
2. 2차대전 이후 군사조직 발전 경향
(1) 미 국
미국의 2차대전은 루즈벨트 대통령이 마샬(Marshall)육군참모총장, 킹(King) 미 해군 함대사령관 그리고 아놀드(Arnold) 육군 항공사령관을 직접 지휘하면서 수행하였다. 미국의 전생사에서 군사지휘를 가장 효율적으로 한 대통령은 링컨(Lincoln)과 루즈벨트 대통령을 들 수 있으며, 이들은 미합중국 군최고사령관(The Commander in Chief, U S Armed Forces)의 권한을 감없이 발휘한 것이었는데 두 사람의 특징은 군 지휘관들과 밀접한 관계를 유지함으로써 효율적인 군사지휘를 유도한 것이었다.
2차대전이 끝나자 미 정부는 기능의 통합(Unification)이라는 군 조직개선 문제에 봉착하게 되었다.
통합이라는 문제가 제기된 배경을 국방조직의 역사가들은 주로 세 가지로 추정하고 있다. 즉 육군에 소속된 항공대의 육 해군과 동등한 군종인 공군으로 독립하려는 움직임, 1941년 12월 7일 진주만(Pearl Harbor) 피습사건에서 야기된 군간의 협조실패 그리고 2차대전 중 조직된 통합 사령부의 성공적인 운영에서 통합의 효율성을 높이 평가한 때문이다.
군사 조직의 통합이라는 방향 속에서 일관되게 제기된 문제는 국방장관의 권한 강화, 각 군을 폐지하지 않는 정도 내에서 각 군의 권한 약화 그리고 단일 일반 참모부의 설치 등을 둘러싼 다양한 견해가 대두되었다. 어떤 자는 각 군의 통합을 주장하는가 하면, 어떤 자는 그렇게까지 할 필요는 없지만 좀더 중앙집권화(Centralization) 할 필요가 있다고 주장하였다. 여하튼 이러한 전후의 여러 가지 주장은 1947년 국가 안전 보장법(National Security Act) 제정으로 일단 종결을 지었다.
그 후 1958년 각 군 총장을 작전 지휘계선에서 제외시킴으로써 대통령-국방장관(합참경유)-통합사령관으로 이어지는 작전지휘 단계를 단축시켰다. 그러나 이 때에도 프러시아형 군사참모부의 출현 가능성을 염려한 의회는 합동참모본부의 정원을 철저히 통제하였다.
그래서 1958년 국가안전 보장법 개정에는 다음과 같은 통과문이 반영되었다.
“합동참모본부는 전군의 일반참모부(Armed Forces General Staff)로 조직되어서도 안되고 운영되어서도 안된다. 그리고 집행권한도 가져서는 안된다.”
사실 미 군사조직의 발전과정에서 문민의 군에 대한 통제만큼 예민하게 작용한 개념도 없다. 그래서 군사 조직관리의 핵심은 국방장관과 합동참모의장에게 어떠한 권한을 얼마만큼 부여하고 대통령이 군을 지휘하는데 있어 의회가 어떻게 국민의 이름으로 통제하느냐 하는 것이었다.
2차대전과 한국전쟁을 통하여 야전군사령관의 지나친 정치외교 간섭이 야기시킨 문제를 해결하기 위하여 아이젠하워(Eisenhawer)대통령은 재임 기간 중 국방부 장관의 권한을 최대한 강화시키려고 노력하였다. 간혹 어떤 군사조직 연구가는 아이젠하워의 군사력 통합노력을 합동참모본부의 권한 강화 시도로 보는 견해를 가지고있는데 이는 사실과 다르다.
야전군 사령관으로서 미국의 전통적인 문민통제에 정면으로 도전한 사람은 맥아더(Macarthur)장군이다. 맥아더장군은 정치 외교수준의 실패로 전쟁이 야기되면 전쟁을 수행하는 야전군 사령관이 그 전구내에서 군사문제뿐만 아니라 정치 경제 문제까지의 모든 것을 결정해야한다고 생각하였다.
맥아더장군의 이러한 견해는 프러시아 시대의 비스마르크(Bismark)와 몰토케(Moltoke)장군 역시 군사력은 반드시 정치적 목적을 위하여 사용해야 한다. 그렇지만 군사행동은 정치로부터 완전히 독립되어야 한다고 주장하였다.
트루만(Truman)대통령은 문민통제의 원칙 속에서 1951년 4월 맥아더장군을 해임시켰다. 프레비디(Previdi)교수는 “확실하게 대통령과 합동참모본부는 맥아더장군을 좀 더 강하게 통제할 수 있어야 했고 또 반드시 그렇게 해야만 했다. 어찌되었든 결과적으로 이 사건은 문민통제의 문제가 되었으며 그래서 대통령은 맥아더장군을 해임시키는 방법 외의 대안을 찾을 수가 없었다” 라고 언급했다.
전쟁의 역사가 짧고 또 직접적으로 전쟁을 수행해 보지 않은 우리로서는 전시의 문민통제가 갖는 의미를 깊이 인식할 수 없다. 미국의 군부에 대한 문민통제는 한국전쟁을 계기로 강화되었으나 지나친 문민통제의 단점과 군간의 지나친 경쟁심은 월남전, 그라나다(Grenada)침공(1983. 10. 23) 등을 거치면서 국방조직 상부구조 개선추진의 도화선이 되었다.
그래서 지난 40여년간 논쟁을 벌여온 미 합동참모본부의 조직개편은 본격적으로 찬 반 양론의 심층 깊은 3년간의 토론으로 들어갔다.
1986년 10월 1일 제정된 Goldwater-Nichols 법안(Public Law 99-433)에서 우리가 참고해야 할 내용은 다음과 같다.
먼저 이 법안을 추진할 당시의 합참의장은 베시(Vessey)육군장군으로 법안개정에 반대하였으며 그래서 두 번째 임기 6개월을 앞두고 자진 사퇴하였으며 후임으로 임명된 크라우(Crowe)제독 시에 이 법안이 의회를 통과하였다는 점이다.
그 개정안은 합참의장에게 다음과 같은 권한과 책임을 부여하였다.
① 대통령, 장관 및 안보이사회에 대한 일차적 군사조언자로 지정(종전까지는 전 JCS위원이 책임 수행)
② 군사전략기회 발전 및 예산제안(각 군은 더 이상 자군 예산에 대한 통제 불가)
③ JCS 참모요원 통제
④ 통합사령관에게 예하 지휘관 지명권 (군별 관계없이)
또한 의회는 합참의장의 새로운 권한이 붕괴되는 것을 방지키 위하여 합동근무장교(JSO：Joint Specialty Officer)제도를 수립하였으며 그들의 모군사상을 제거할 수 있도록 진급 권한도 갖게 하였다.
그러나 무엇보다도 이 법안 검토과정에서 언급된 문민통제 원칙에 관해 재 확인된 내용은 군사조직을 연구하는 모든 사람들에게 매우 중요하기 때문에 참고로 기술해 두고자 한다.
즉, 군사작전 지휘의 효율성을 극대화하기 위하여 합참의장을 작전지휘 계선(Chain of Operational Command)상에 세우자는 주장이 나왔을 때 미국의 헌법정신은 군복을 입은 1인의 군인에게 미합중국 군대의 작전지휘권을 부여할 수 없다는 이유로 이를 기각시켰던 점이다.
이 법안 개정을 둘러싸고 3년간 일어난 국방조직이론 논쟁에서 한국의 실정(818계획)과 비교해 보아야 할 몇 가지 특이한 점이 있다.
첫째로, 합참의장에게 미 헌법정신의 위해 소지가 있는 작전지휘권을 부여하지 않은 대신에 가능한 많은 권한과 책임을 줌으로써 문민 통제하에서도 전문적인 군사 의견을 조언하도록 하였다.
둘째로, 이 법안 개정 추진시 백악관, 국방성, 합동참모본부의 고위 책임자들이 반대하였으나 일련의 작전실패로 사태가 반전되었다. 그리고 찬반 양론자 가운데 육 해 공군 장성들이 고르게 포함되었다. 단 해군의 일반적인 정서는 반대측면이 많았는데 그것은 아마도 20세기초 해군장관이었던 다니엘스(Daniels)가 견지했던 제퍼슨이안니즘(Jeffersonianism)영향으로 추정된다.
셋째로, 군간의 의미 없는 경쟁심과 모군사상(Parochialism)을 제거하기 위한 세부적 사항까지도 발전시켜 의회가 이를 계속 감시하도록 하였다.
미국은 이 법안의 통과로 걸프전(Gulf War)을 성공적으로 수행하였다고 보는 것이 국방조직 전문가들의 견해이나 자유민주주의 체제하에서 미국의 국방조직 변천과정이 중앙집권화-관리형태 강조-군간 경쟁-더 강한 중앙집권화의 주기로 이루어진 선레를 본다면 안보상황의 변화에 따라 차기의 대안은 항상 잠재되어 있다고 보여진다.
(2) 캐나다와 영국
캐나다는 군의 규모와 안보환경의 단순화로 2차대전이후 제기되었던 통합군 논리를 적용하는데 용이하였다. 따라서 1967년 단일군(Single Service System)을 구성하였으며 각 기능군사령부(종전의 각군본부)를 지방으로 이동하였고, 군복은 단일 복장으로 통일하였다. 그러나 최초에는 성공한 것 처럼 보이던 단일군 제도는 시일이 갈수록 군내의 거부감이 누적되어 단일복장 착용은 거의 폐지되어 종래의 육 해 공군 군복으로 임의 환원되었고, 각지에 분산된 각군사령부와 국방부와의 시각대 차이와 지리적 이격 때문에 이를 보완하기 위하여 각군 장성급 대표를 국방부에 상주시켜 왔으나 이 또한 근본적 문제 해결에 한계가 있어 가까운 장래에 각군사령부를 수도인 오타와(Ottawa)로 이전한다는 의도를 가지고 있다. 결국 캐나다의 단일군 제도는 실패한 것으로 보여진다.
영국은 유럽국가 가운데 비교적 늦게 군사참모조직을 발전시켰는데 그러면서도 대륙지상군 중심의 독일과 프랑스의 장 단점을 적절히 취합 및 제거하였다.
2차대전을 통하여 군사 최고 기구인 참모총장위원회 및 이를 대표하는 국방참모총장(Chief of Defense Staff)은 문민인 수상을 보좌하여 전쟁을 승리로 이끄는데 중요한 역할을 하였다. 그러나 2차대전 중 방대한 군사력 동원과 사용, 각 군간의 경쟁과 비협조 그리고 대전 후 출현하기 시작한 고가의 무기체계와 상대적 국방예산의 제한 등은 영국 국방조직 전반에 대한 개혁을 필요로 하였다.
1983년 종결을 본 결과는 단일군 불가였으며 단지 국방참모본부의 권한을 일부 강화하는데서 끝을 맺었다. 우리가 인식해야 할 영국군의 특징은 각종 위원회를 통한 정책 결정이며, 국방총장은 이를 집행하는데 있다.
3. 818계획(군구조 개선사업)의 시작과 문제점
818계획은 우리 국군 조직개선에 있어서 획기적인 전환을 가져온 사업이었다. 1976년 8월 18일 북괴의 판문점 도끼사건 만행 일자에서 818을 빌려왔으며 또 이 계획을 당시 노태우 대통령이 재가한 일자가 1988년 8월 18일이다. 그래서 818이란 명칭을 부여했다. 이 계획의 추진은 3단계로 나누어 만 2년간 (1988. 8. 18∼1990. 8. 1)에 걸쳐 이루어졌다.
사실 818계획 이전에 통합군제를 위한 노력이 두 번이나 있었는데 모두 연구 및 대통령 보고로만 끝났지만 당시 이를 둘러싼 논란이 군 내부의 깊은 관심을 불러 일으켰다.
특히 1960년대 말부터 1970년대 초까지 이루어졌던 특검단(단장 육군 중장 김희덕)의 통합군제 연구는 우리 군 최초의 연구로 박정희 대통령께 보고는 했지만 당시 군내외부의 정치적 이유로 대통령이 유보시켰다. 군사적 관점에서 연구되었으나 정치적 이유로 유보라는 종말을 맞았으니 매우 아이러니칼하다. 이때 최선의 대안으로 제시되었던 안은〈도표 2〉와 같다.
〈도표 2〉
2 안
(윤광웅 도표2-Land-1쪽)

두 번째 시도는 1980년대 중반 전두환 대통령 시절 비교적 은밀하게 진행되었으나 군간의 갈등과 역시 정치적 이유로 중단되었다.
세 번째 시도된 818계획은 군제개선의 시도적 측면에서 볼 때 성공한 사업이었다. 그리고 군내뿐만 아니라 정치계 및 언론계층까지 파급되어 심지어 합참의장의 국방참모총장 개칭 문제는 헌법 위헌 논쟁까지 비화될 정도로 광범위한 관심을 불러일으킨 계획이었다.
그러나 818계획은 1단계(1988. 9. 1∼12. 31)연구에 육 해 공군 및 KIDA등 50여명의 군내조직 전문가들이 당시 합참전략국장(육군소장 용영일)의 책임하에 연구를 시작하였는데 국방조직 최상위 개념의 중요한 몇 가지 사항을 명확하게 정립하지 못함으로써 결과적으로 문제점을 낳게 하였다. 이제 그 계획이 이루어진지 비록 10년이 지났지만 당시의 문제점을 지적함으로써 향후 국방조직 상부구조 연구에 도움이 되도록 하는 것이 당시 이를 정립하는데 직접 참여한 논자의 반성과 기여로 생각한다. 먼저 이러한 오류를 범한 배경부터 살펴본다.
첫째, 연구에 참여한 자들은 육 해 공군내 조직과 편성 전문가들로만 구성되었기 때문에 군사적 시각에 편중된 연구결과를 낳았다.
둘째, 연구 과정에 많은 세미나와 공청회를 거치면서 관련 민간인 및 예비역 군인들의 참여를 유도하였지만 국방조직 이론을 전문적으로 연구한 사람이 거의 없었다.
셋째, 국회(국방위원회)의 개정안 심의가 선진국처럼 충분한 의견수렴과 토의 과정을 거치지 못하였다.
넷째, 본 연구의 목적이 시기적으로 급하지 않았을 뿐만 아니라 기존조직 운영 결함이 없는데도 미래 안보환경의 급변에 대비한다는 것이었다.
다섯째, 청와대 국방부 등 군 통수계통의 핵심인사들은 통합군제 선호라는 편견을 가지고 있었으며, 통수권자인 대통령의 지침이 확실하지 못하였다는 점이다.
따라서 본 연구의 진행상 간과하였던 문제점을 지적하지 않을 수 없으며 향후 국방조직 개선시 이러한 문제점에 대한 연구가 먼저 이루어져야 할 것이다.
첫째로, 연구 위원들의 신분적 한계와 이론적 자료의 미비로 문민통제(Civilian Control)에 대한 개념 인식 및 통제를 이루는 방법을 정확하게 파악하지 못하였다.
문민통제는 국민으로부터 선출된 합법적 문민인 정치가 그룹에 의해 군을 통제한다는 의미이다. 통제방법으로 헌법상 국군통수권자인 대통령(헌법 74조)이 직접 또는 국방장관을 통하여 무력을 통제하고, 국민을 대표하는 의회는 예산을 통제하는 것이 민주국가에서의 일반적 유형이다.
한편 문민통제가 갖는 중요한 특성은 민과 군을 연결하는 기능이다 일반적으로 국방조직 연구가들은 이 연결기능이 대단히 중요하면서도 취약점이 많다고 한다. 따라서 조직의 형태에 따라서 이 연결기능을 단순 경직화 하든가 다수 유연화 하도록 한다.
그런데 818연구는 이러한 문제들에 대해 깊은 관심을 갖지 못했다. 즉 도표상의 박스와 실선의 단순 개념으로 대통령(문민)-장관(문민)-합참의장/각군총장 식이면 문민통제가 이루어지는 것으로 착각하였다.
또한 민 군 접합의 정부 대표인 국방장관의 신분과 보좌기능에 관해서도 깊이 있는 대안을 제시하지 못했다.
미국의 경우 국방장관, 차관 등 국방성내 주요보직의 문민규정은 정규장교로 전역한지 10년이 경과한 자로 명시하고 있다
우리의 경우 전역한지 일정한 기간이 경과하지 아니한 자를 국방부장관에 임명함으로서 진정한 의미의 문민통제가 미흡하거나 군간 경쟁에 있어 편중된 의사결정을 함으로써 문민의 권위를 손상시킨 예가 적지 않다. 의견수렴에 있어서도 문민성격을 간과함으로써 군간의 형평성있는 건의를 받는데 어려움을 겪고 있다.
예로써 대통령과 국방장관은 군으로부터 모양상 통일된 의견을 계선에 의하여 보고를 받을 것인지 그렇지 않으면 토의된 결론과 함께 전문성 있는 소수의견도 함께 보고를 받아서 선택하는가 하는 것도 중요한 문제이다.
참고로 미국의 경우, 합참의장을 대통령, 국방장관 및 국가안전보장회의를 보좌하기 위한 주 군사조언자로 정하고, 합참의장의 경력상 타군에 대한 전문성 결여를 보완토록 각 군 총장을 제2의 군사조언자로 법으로 정해 놓았다.
또한 대통령은 군 최고사령관으로서 합참의장 및 각군총장을 상호 필요에 의해 용이하게 접촉하고 있다. 또한 군부의 다양한 의견을 조정 통제 선택하는데서 문민통제가 출발한다고 보고 있다.
둘째로, 합동참모본부의 역할과 기능에 대한 정확한 법적 해석에 대한 유보사항이다. 1990년 10월 1일 여의도 광장 국군의 날 기념식에서 당시 정호근 합참의장(육군대장)은 노태우 대통령에게 합동참모부 창설신고를 하였고, 앞서 국방부 청사 정문에서 합동참모본부 현판식을 가진바 있는데 이때 창설식 거행여부를 두고 찬 반 양론이 있었다. 문제는 합동참모본부가 국방장관에 대한 보조기관(Supporting Unit) 즉 예하부대냐 또는 보좌기관(Assistant Staff) 즉 참모조직이냐의 논쟁이었는데 이점에 관해서 당시 연구원들은 크게 관심이 없었지만 유독 국방부 법무 관리관(육군소장 전창열)만은 이점을 명확히 알 필요가 있다고 여러 번 주장한 바 있는데 후일 그의 주장이 옳았음을 알 수 있었다.
국군조직법 개정안 9조에 의해 합동참모의장에게 작전지휘권을 주었으니 당연히 지휘관이며 따라서 합참은 장관의 예하부대로 보아야 한다는 것이 당시 합참본부장(육군중장 송응섭)의 강력한 주장이었으며 이에 따라 창설식을 가졌던 것이다.
그래서 합참청사를 별도로 신축, 옮기는 것으로 계획하는 등 민 군 접합의 두 대표를 지리적으로 이격시키는 계기로 작용하였다. 이와 같은 해석에 비중을 두었기 때문에 합동참모본부의 또 하나의 역할인 군사문제에 대해 대통령과 국방장관에 대한 자문기능을 구체적으로 발전시키지 못하였다.
개정법안은 종전의 합동참모회의가 협의체 운영이던 것을 합참의장의 주도적 운영으로 전환시킨 결과, 군사문제에 관한 한 최고 의사기구인 합동참모회의를 유효적절하게 운영할 수 없도록 만들었다.
셋째로, 군정과 군령을 기능적으로 구분하여 합참이 군령기능을 전담토록 한 점이다. 당시 미국의 예를 들어 분리 가능한 것으로 귀결지었는데 역시 이때에도 미 합참제도를 잘못 인식한 점이 현재까지 문제를 일으키고 있다. 즉 1958년부터 미군의 각 군 참모총장은 작전 지휘계선에서 제외되었다. 그러나 각군본부의 전문성을 작전에 참여시키는 방법은 합동참모회의를 통하여 해결하였다. 그러나 우리의 조직법 개정안은 합참의장을 작전지휘관으로 명시하였기 때문에 합참의장은 각군총장의 의견수렴 없이 배타적으로 작전을 지휘하게 되었다. 그래서 동해 잠수함 침투사건이라든지, 작년 6월 15일 연평해전 같은 경우 합참의장은 외롭게 작전을 지휘하지 않으면 안되었다. 신속한 작전지휘를 위하여 계선을 단축 목적으로 각군본부를 군정담당 조직으로 분리하는 가운데 전문성 참여를 배제한 우를 범한 것이다. 당시 군정 군령 분리문제가 국회 심의 과정에서조차 문제가 되자 대안으로 제시된 것이 있었는데 그것은 만약 각 군 본부가 작전지휘 계선에 서려고 한다면 중간 사령부와 본부를 통합하여 계선의 단계를 줄여야 한다는 것이었는데 결국 각 군 본부가 이를 수용하지 않았다.
여기서 좀 더 명확하게 언급해야 할 사항은 한 미 합참제도와의 비교이다. 미합참의장이 주재하는 합동참모회의는 미군내 모든 군사 문제를 취급하고 회의의 성격은 종전의 합의제에서 의장의 주도제로 개정하였다. 그리고 의장은 작전지휘 계선에서 제외되었지만 작전지휘통신 축선에 위치하여 장관의 지시 이행을 감독, 보좌 및 조언하도록 되어있다. 따라서 한국 합참의장보다 법적으로는 작전지휘의 권한은 없지만 광범위한 권한을 소유하고 있다.
한편 우리의 합참은 작전지휘 면에서 볼 때 프러시아나 일본군제의 최고 일반참모제도에 속한다. 그러나 합참의장의 실질적 기능과 역할은 제한되어 있기 때문에 상호 모순적인 결과를 초래하였다.
넷째로, 합참과 각군본부와의 관계이다. 818계획은 근본적으로 합참과 각군본부와의 관계를 약화시켰다. 이것은 물론 군령과 군정을 분리하였기 때문에 합참과 각군본부는 각각의 단절된 스토브 파이프(Stove Pipe)조직이다. 단지 전략지시와 전력건설 이라는 업무로만 연결시켜 놓았다. 이것은 평시에 각군본부가 해야할 주요임무이다. 그러나 전시나 위기시 작전지원 측면에서 각군본부가 해야할 일은 대단히 중요한데 이 역할을 작전지휘계선 즉 합참에 입력시키는 방법을 깊이 연구하지 않았다. 만약 각군본부의 역할을 약화시켜 결과적으로 각군본부를 수개의 기능사령부로 분리하겠다는 통합군제의 저의가 있었다면 그러한 후속 조치가 따르지 않은 상태에서 합참과 각군본부를 지리적으로 150㎞ 이상 이격시켜 버린 상태로 왔다.
그래서 합참의장은 유사시 긴급 합동참모회의를 소집하는데 불가능하거나 늦어질 것이며, 만약 회의를 소집하더라도 각군총장 또는 해병대 사령관이 작전과 작전지휘에 적극적으로 참여하여 대안을 제시하는데 현재의 규정상 어렵게 되어 있다.
그러면 미국은 어떠한가? 각군총장의 업무 가운데 70% 이상을 합동참모회의에 참여하도록 하였다. 그래서 참모차장직을 신설하여 각군본부의 일은 참모차장이 담당하도록 하였다.
우리의 실정은 정반대이다. 818계획은 업무통합 관리를 목표로 했는데 결과는 어긋났다. 조직이론에 무지한 것으로 돌릴 수 밖에 없다.
마지막으로 언급하고자 하는 문제점은 운영에 있다. 합동참모부 요원은 합참의장을 보좌하는데 있다. 따라서 합참참모 편성과 운영은 각 요원의 모군사상(Parochialism)을 최대한 제거하는데 있다. 먼저 합참의장의 정원과 보직을 살펴본다. 선진국(미 영 일 등)의 합참의장은 가능한 군간윤번제로 한다. 또 미국의 경우는 합참의장과 부의장의 대장 정원은 국방성 정원으로 규정한다. 그 이유는 합참의장 직무 수행상 자군의식을 불식시키기 위함이다.
1949년 8월 최초의 미 합참의장으로 임명된 브래들리(Bradley)육군대장은 합참의장 요직을 수행함에 있어 공정하고 편파성 없는 직무수행을 약속하고 그렇게 근무하였다.
1953년 아이제하워(Eisenhower)대통령이 브래들리 장군 후임으로 래드포드(Radford)제독을 임명하였는데 그 이유는 합참의장직은 신설할 때 비록 명분화 된 것은 없지만 군간윤번제로 한다는 것을 이해하고 있었기 때문이었다.
다음은 합참요원의 군간 평성비율과 보직방법이다. 1989년 4월 육 해 공 3명의 장성과 2명의 육군대령이 군 구조 관련 자료 수집 및 확인 차 2주간 유럽출장(독일, 프랑스, 이탈리아 및 영국)을 갔는데 이들 국가는 각군의 장교단 숫자와 업무를 고려 1/2 비율을 넘지 않는 범위내에서 군간 편성 비율을 규정하고 있었다.
이들 장교단의 주장으로 종전의 육 해 공 비율 8:1:1을 2:1:1로 직제에 원칙적 명시하는데 성공하였으나, 그 후 장관과 의장이 바뀔 때마다 비율에 변화를 가져왔으며 그래서 군간 신뢰성에 문제가 발생하고 있다.
보직의 경우 군간 고정 편성 및 보직을 하도록 하였는데 이 점에 대해서도 좀 더 융통성 있게 군간의 무의미한 경쟁을 방지하기 위하여 직위를 군간 교호 보직하는 방법을 생각해 보아야 한다.
합참차장에 대한 문제이다. 1990년 8월경 연합사령관이었던 리스카시(Riscassi)장군은 우리의 818계획에 관하여 두 가지를 조언하였다. 첫째, 의장과 차장은 군을 달리하고 둘째, 차장의 계급은 대장으로 규정할 것을 언급하였는데 이는 리스카시 장군이 1986년 미 합참조직 개선시 합참본부장으로 참여하면서 얻은 교훈이라 생각된다. 미국의 경우 의장과 차장은 군을 달리하며, 차장은 대장으로 의장 다음으로 군내 서열 2위를 차지하고 있다. 우리의 경우 의장과 차장의 군별 명시도 없을뿐더러 차장의 계급은 중장으로 군내 서열 명시도 없다. 또한 언젠가는 합참의장 명칭을 국방참모총장으로 개칭하는 의도 하에 합참부의장 대신에 합참차장(국방참모차장)으로 했는데 이에 대한 후속조치도 없다.
이상과 같이 간략히 살펴본 결과 818계획은 군정 군령이 분리되는 어려운 과제를 해결하였으나 이로써 파생된 문제점을 보완하지 못한 미완성의 군 구조개선이었다.
4. 현 국방조직의 문제점
818계획이후 수차례에 걸쳐 국방개혁 내지 조직개선에 노력하였다. 그러나 818계획이 근본적으로 안고 있었던 문제점을 충분하게 인식하지 못하였기 때문에 국방조직상 가장 중요한 최 상부 조직간의 관계를 정립하지 못한 채 임시 방편적 성격의 개혁만 해왔다.
따라서 현 국방조직이 안고 있는 문제점을 지적하여 개선대안 작성에 기여하고자 한다.
첫번째는 군정 군령기능 분리로 그 역할을 축소시킨 후 각군본부를 후방으로 위치시킨 점이다. 각군본부의 현 위치 선정은 여러 가지 정치 군사적 이유로 옮겼다고 십분 이해 할 수 있으나 국방조직 기능상 현 위치에서는 전시 유사시 효율적인 업무를 수행할 수 없다. 국방장관과 합참의장 그 인원만으로 위기를 관리하는데는 한계가 있다. 전쟁수행 의지를 공고히 하는 팀워크(Team Work)유지를 위해 군 수뇌부는 동일지역에 있어야 하는데 우리의 현실은 그렇지 못하다. 계룡대를 방문하는 예비역 장성 여러 사람이 이러한 문제를 지적하고 있다.
두 번째는 군 통수권자인 대통령, 국방장관에 대한 합참의장과 각군총장의 관계이다. 과거 군 출신인 대통령들은 자기를 정점으로 장관, 합참의장, 각군총장(특히 육군총장)들을 등거리 통제하였다. 형식적 문민인 국방장관의 권한은 대통령이 소유하였다. 결과적으로 이러한 관습적 인식은 장관, 합참의장, 육군총장은 동등한 권력선상에 있었기에 군내 위계질서에 문제가 있었다.
우리나라는 통수권자인 대통령이 문민인 국방장관을 통하여 군을 관리하고 통제하도록 되어 있다. 그러나 필요시 합참의장 및 각군총장은 문민에 대한 전문성 보좌측면에서 통수권자를 용이하게 접촉할 수 있어야 한다.
미국의 예를 보면 2차대전 중 루즈벨트 대통령과 군 지휘관의 빈번한 접촉은 물론 평시에도 그러한 접촉은 이루어지고 있다.
미 해군참모총장 버크(Burke, Aleigh)제독이 아이젠하워 대통령에게 면담을 요청한지 2시간 이내에 만날 수 있었던 사례, 그리고 케네디 대통령이 전역했던 테일러(Taylor)육군대장을 합참의장으로 임명시 필요할 때 언제든지 직접 전화하도록 지시 한 것은 군 통수권자로서 당연한 조치가 아닌가 한다. 818계획 연구시 합참의장의 통수권자에 대한 주기적 접근관계를 필요한 사항으로 토의 한 바는 있으나 제도적으로 규정하지는 못했다. 단지 합참 창설이후 노태우 대통령이 합참의 위상제고를 위하여 1991년 1월 30일 정호근 합참의장 집무실을 방문, 보고를 받은 바 있다.
합참의장 및 각군총장의 적절한 통수권자 접근은 문민인 장관을 추월하는 것으로 보지 말고 군부의 전문성있는 보좌와 대안의 토의라는 측면에서 문민통제를 다양하게 선택적으로 행사할 수 있다고 보아야 한다.
한편 국방부장관의 합참의장 및 각군총장에 대한 문민통제는 엄격히 이루어져야 한다는 것을 전제로 해야 한다. 과거 군사정권의 한 폐해로 동일 건물 내 근무하는 장관과 의장의 관계가 상하관계가 아니라 수평적 갈등과 견제의 관계로 작용한 예는 문민통제의 위기로 보아야 한다.
예로서 미국의 경우 1990년 걸프(Gulf)전을 앞두고 체니(Cheney)국방장관이 당시 공군참모총장이었던 듀건(Dugan)장군의 해임을 대통령에게 건의, 즉각 해임시켰던 것은 엄격한 문민통제의 사례이다.
세 번째는 합동참모본부의 성격규정과 각군 본부와의 관계를 좀 더 명확하게 하는 문제이다.
앞서 지적했듯이 합동참모본부는 합참의장을 대표로 하여 국방장관에 대한 군사문제 보좌와 동시에 장관의 지휘하에 작전지휘권(현재는 평시만)을 집행하는 보조 역할을 하는 기구로 보아야 한다. 즉 군을 대표하여 국방장관과 접촉하는 역할을 해야하며, 정치 외교적인 정책결심에 따라 군사력을 사용해야 한다. 따라서 합참의 성격은 보좌기구인 동시에 보조기구임을 명백히 하고 기능상 국방장관과 지근 거리에 있도록 해야 한다. 장관과 의장은 수시로 만날 수 있어야 하며 그래야만 민 군관계는 원활하게 된다.
또한 합참과 각군본부는 전략과 군사력 소요 및 건설로 상하 연결되어 있지만 군정과 군령의 분리로 인한 작전수행 공백을 보완할 수 있는 장치가 없으며, 합참의장이 군 대표자로 장관과 통수권자를 1차적으로 보좌할 수 있도록 작전뿐만 아니라 광범위한 군사문제를 각군 대표인 총장들과 토의할 수 있는 장치가 없다. 즉 합동참모회의를 중심으로 한 의견수렴 및 대안 발생장치를 발전시켜야 한다.
네 번째는 합동참모부 및 기능사령부 편성 및 운용에 관한 문제이다 조직은 그 자체가 기능을 발휘하는 것이 아니라 유능한 인력이 적절히 편성되고 상호 유기적인 협조와 견제를 할 때 조직으로서 가치가 있는 것이다.
그런데 우리의 사정은 다르다. 합동 또는 통합된 기능 사령부의 중요한 과제중 하나가 모군중심 사상을 최대한 억제하며 각군 전문성을 최대한 집약하는 것이다.
예로써 미국의 경우 합참의장과 부의장은 반드시 군을 달리하도록 규정하였고, 유사시 의장 직무를 대행토록 부의장의 계급을 대장으로 편성하였다. 그리고 본부장 이하 부장들은 군간 교호로 보직토록 하였다. 그 이유는 기회균등을 통한 전문성 유입이다.
기능사령부 역시 이러한 정신 속에서 편성 운용하고 있다. 우리의 현실은 이러한 예를 따를 수 없다고 육군은 주장하고 있는데 그 이유를 명확히 분석하여 군의 미래를 위하여 대비하여야 할 것이다.
다섯 번째로 군정 군령 기능분리를 재검토하는 문제이다. 지난 10년간 소규모의 대 침투작전이 있었으나 군정 군령분리의 효율성을 검증할만한 큰 시련은 없었다고 볼 수 있다. 그러나 지난해 연평해전을 세밀히 관찰하였다면 합참은 분주하였으나 각군본부는 홍보에 신경을 쓰는 정도 외에는 조용하였다.
각군본부는 편성상 그 군에서 가장 전문성 있는 상위계급으로 보직되어 있는데 이들의 경험과 생각을 합참에 입력시켜야 할 필요가 있다. 그래서 군정 군령을 통합하든지 그렇지 않으면 이를 보완하지 않으면 안된다.
마지막으로 정보화시대에 부합된 조직 정비가 되어 있지 못한 실정이다. 군사참모 조직과 통신수단 발달의 관계를 보면 1844년 무선전신이 발명되어 전장정보가 신속하게 다수 수신되자 이를 처리하기 위한 참모조직의 발전을 가져왔다고 한다. 이제 정보화시대에 일선(전장)정보가 신속하게 대량으로 거리 및 공간의 제한없이 보고 및 전파되도록 되어가고 있다. 그렇다면 종전의 피라미드형 제대를 뛰어넘는 정보(데이터자료)전달이 가능하기 때문에 전투지원 및 근무지원 임무를 주로 하는 중간제대요원의 감축이 가능할 것이며, 격리된 조직(Stove Pipe형)벽도 허물어 가는 것이 가능할 것이다.
5. 한 미 연합체제와 한국군 조직 관계
1951년 창설된 한국 방위를 위한 유엔군사령부 및 1976년 창설된 한 미 연합체제가 한국군 조직의 기능 발휘 및 군사사상 발전에 중대한 영향을 미치고 있는 것은 사실이다. 그러나 군조직 유형과는 근본적 관계는 없다고 본다. 다만 전시작전 통제권 및 기획임무 일부가 연합사령부에 있기 때문에 한국군의 조직을 어떤 형태로 하든 전시나 위기시에 이들 기능을 시험해 볼 수 없는 실정이다. 아울러 유엔사령관을 겸하고 있는 연합사령관의 한반도 방위개념은 다분히 방어적 내지 현상유지 개념으로 되어 있기 때문에 한국군 스스로의 독자적 전쟁 수행 개념을 폭 넓게 구상할 수 없는 제한을 받고 있는 실정이며, 이러한 제한 때문에 한국군의 작전구상은 수동적, 방어적 사상에 젖어 있는 것이 아닐까 생각한다.
합참의장과 차장의 역할 면에서 볼 때 한 미 연합체제는 영향을 미치고 있다고 본다. 즉, 한국의 합참의장은 연합사의 상위 조직인 한 미 군사위원회에서 미 합참의장과 공동의장인 반면, 한국 내에서는 연합사령관의 상대역을 맡고 있는테 이 상대역을 합참차장으로 하는 방안도 검토해 볼 가치가 있다. 단, 합참의장 부재시 또는 유고시 이를 대내외적으로 대행할 합참차장의 계급상향을 전제로 한다.
도 연합사 체제가 우리의 조직 기능 발휘상 긍정적인 영향을 미치는 것은 조직운영의 능력과 기법을 실습하는 기회를 제공하는 것이다. 사실 한국군 요원들은 연합사 근무가 자신들 경력발전에 플러스(Plus)요소가 없다고 믿고 있는 것은 우리 군이 전시 또는 미래를 위하여 결코 바람직하지 못하다.
요약하면, 현 연합사 체제는 한국군의 조직 기능상 영향을 주고 있는 것은 사실이나 군제의 유형에는 무관하다고 볼 수 있다.
6. 통일이후 국방조직 문제
남 북 통일이 우리의 안보환경에 큰 변화를 줄 것은 틀림없다. 그러나 국군조직의 근본적 유형보다는 안보환경 즉 위협의 상대와 내용에 따라 각 군의 구조에 엄청난 변화를 줄 것으로 보인다. 우리 국방부에서도 이러한 문제를 수 차례 검토하였고, 대안을 가지고 있는 것으로 알고 있다.
즉 지상군은 국경선 방어 자원통제를, 해군은 보다 광활한 해양 방어 및 병참선 보호를, 그리고 공군은 보다 넓어진 영공 및 우주공간 방어를 위주로 할 것이 틀림없다. 따라서 현재의 군간 자원배분과 인력구조는 획기적으로 조정해야 하며 이를 위한 사전준비가 합리적으로, 공감대를 형성할 수 있도록 지금부터 노력해 둘 필요가 있다. 이런 면에서 국방부 및 합참의 조직과 운영이 좀 더 선진국형으로 개선되어야 할 것이다. 특히 합참은 통일 후 군간의 역할 정립에 각별히 유의하여 전력건설 소요의 중복이 없도록 지금부터 노력해야 할 것이다.

Ⅲ. 국방조직의 발전방향
1. 발전방향
21세기 선진 국방을 위한 개혁 방향의 목표를 ① 사기충천하고 기강이 확립된 강력한 정예국군, ② 자긍심 넘치고 사명감 투철한 전문 직업군, ③ 경영혁신과 정보화를 통해 효율적으로 운영되는 군대, ④ 국민의 신뢰와 사랑을 받는 국민의 군대를 건설하는데 두고 있다.
그러나 그 실천 내용을 보면 각군본부 수준이하에서 할 수 있는 다양한 의견을 포함하고 있지만, 앞서 제기한 최상부 구조의 문제점은 하나도 포함되어 있지 않다. 즉 국방부는 818 군 구조개선 결과에 대한 중요한 문제점 인식에 있어서 중 단기적으로 개선할 의지를 보여 주지 않는 것 같다.
군사 역사를 보면 국방조직의 개선은 평시에 이루어지는 것이 아니라 전시를 통해 이루어진다고 한다. 이는 바로 평시에는 문제점을 인식하지 못한 채 전쟁이 일어났을 때 비로서 그 문제점을 뒤늦게 발견한다는 뜻이다. 이 문제점이 초래하는 결과는 엄청난 피해와 불행을 포함 할 것이다.
국방조직은 중단없이 보완해 나가야 하는데 관련된 당사자들은 개선내용이 중요할수록 회피하는 경향을 갖고 있다. 특히 국군 조직법 개정 필요가 있는 사항은 818계획시 어려웠던 점을 감안, 가급적 피해 갈려고 한다. 문제는 군의 지휘부가 비효율적 조직과 기능으로 전쟁 또는 위기를 관리할 때 군 스스로가 엄청난 희생을 치룬다는 사실을 직시하려고 하지 않는 것 같다.
따라서 국방부는 조속한 시일내 현 국방조직이 안고 있는 문제점을 개선하도록 노력해야 하며, 이를 위한 개선방향을 간략히 제시해 본다.
먼저 우리국가가 지향하고 있는 정치 이념에 입각한 민 군관계를 우선적으로 정립하고, 이를 뒷받침할 수 있도록 민의 군 관리 즉 문민통제 장치를 다각적으로 검토 고안하여 이를 국방조직의 상위 개념으로 해야한다. 이 개념의 범위 내에서 통수권자, 국방장관, 합참의장 그리고 각군총장간의 역할관계를 세부적으로 발전시킬 필요가 있다. 하나의 벤치마크(Bench Mark)로 미국 유형을 참고할 것을 권고한다.
프레비디(Previdi) 교수는 “우리의 정부형태에서 문민은 목표를 설정하고, 군부는 오직 이의 집행에만 책임을 저야 한다. 이러한 사실이 바로 군에 대한 문민통제를 정의하는 것이다.”라고 언급한 반면, 헌팅톤(Huntington) 교수는 “적당히 균형을 이룬 민 군관계를 발전시키는 국가는 안전보장의 추구에 있어서 커다란 이점을 가지고 있다. 그들 국가는 국가 정책 운용상의 문제에 대한 올바른 해답에 도달할 가능성을 증대시킨다. 균형된 민 군관계를 체제를 발전시키는데 실패한 국가는, 그 국가의 자원을 소비하고 커다란 모험을 하는 것이다”라고 피력하였는데 군상부구조를 연구하는 자들은 이러한 관점에 대해 깊이 생각해 보아야 할 것이다.
다음은 합동참모본부의 명칭과 성격을 재정립하고 합참의장의 권한을 세밀히 규정함은 물론 군 최고 대표자로 통수권자와 국방장관을 보좌하기 위하여 고급장성(예：중장 이상)의 진급과 주요보직(예 주요작전부대 및 합동부대)에 관한 의견을 제시할 수 있도록 그 방법을 검토할 필요가 있다. 또한 합참과 합동부대의 편성과 보직방법에 관해서도 3군의 균형 발전과 군간의 지나친 경쟁을 통제할 수 있도록 해야 한다. 또 합참의장과 차장의 보직방법도 미 영 일의 방식을 채택하는 것을 검토할 필요가 있다.
합참의장의 보직에 관한 미국의 예를 보면, 아이젠하워 및 닉슨 대통령은 군간 순환보직을 원칙으로, 케네디와 존슨 대통령은 임의적 순환 보직을 한바 있다.
각군본부 수준에서 군정 군령기능은 가능한 통합토록 하고 단기간내 개정불가시 각군본부의 대표가 합동참모회의 전략회의 등을 통해 군령에 참여토록 현 규정을 보완할 필요가 있다. 이러한 점에서도 각군본부의 위치는 반드시 재고되어야 할 것이다.
정보화 지식화의 시대의 특성을 이용한 조직개선도 추진할 필요가 있다. 즉 중간제대의 역할을 축소 또는 폐지시키는 방안으로 각군본부와 중간기능 사령부를 통 폐합 하거나 인력을 감소하는 방안을 검토해야 한다.
마지막으로 국민의 신뢰와 지원을 받기 위한 방법으로 몇 가지 선진국 예의적용을 검토할 필요가 있다.
먼저 문민에 대한 정의는 정규장교로 전역한지 10년을 경과한 자로 하고, 국방성내 차관보급 이상은 전시를 제외하고 이를 적용하고 있다. 우리나라에서도 이와 유사한 입법안을 낸 적이 있으나 사장된 바 있다. 사실 전역 후 일정한 기간을 경과하지 않은 자가 국방부 요직에 보직된다면 진정한 의미의 문민통제와 객관적 업무처리가 어렵다고 보아야 한다.
합참의장을 비롯한 군주요 지휘관의 임명은 의회의 승인을 받도록 한다. 대통령의 지명을 거쳐 의회의 인준을 받음으로써 군 요직을 수행하는데 자신감과 봉사정신을 발휘할 수 있다.
또한 미국의 경우 중장 대장 계급은 임시계급의 성격을 띄고 있어 전역시 계급은 의회의 승인을 받도록 되어 있기 때문에 이 계급에 근무하는 군인은 국가에 대한 최선의 봉사와 문민에 대한 복종을 중요시한다.
이와 같은 선진국의 예는 무작정 선택할 수 없는 것이 우리의 실정일지 모르나 이들 나라의 군 관리의 조직은 오랜 시행착오를 거쳐 발전되어 온 것인만큼 한번쯤 검토하여 적절한 경과기간을 거쳐 시행해 볼 것을 제안한다.
군 조직 연구가들이 쉽게 오류를 범할 수 있는 것은 바로 조직 그 자체가 모든 문제를 해결할 것으로 믿는데 있다.
그러나 조직보다 조직을 운영하는 사람이 더 중요하다. 조직은 그 스스로가 기능을 발휘하는 것이 아니라 그 조직내 요원에 의해 만들어지는 기능 그 자체이다.
우리는 지금까지 조직의 그림 그 자체에 더 많은 관심을 가져왔지 그 조직을 운영하는 인적 요소에 대해서는 깊이 생각한 바 없다. 미 초대 국방장관을 지낸 포레스탈(Forrestal)은 주장하기를 조직에서 자기 이름을 표시한 조그만 박스(Box)에는 전혀 흥미가 없다고 했다. 이 견해는 보편적이지만 대단히 중요하다. 왜냐하면 조직은 사람으로 구성되며 이들의 능력과 질을 대신할 것은 아무 것도 없다.
2. 대 안
지금까지 간략하지만 현 국군조직 상부가 안고 있는 문제점과 개선 방향에 대해 고찰하였다. 이를 토대로 우리의 군 상부구조 발전방안의 대안을 다음과 같이 제시한다.(〈도표 3〉참조)
〈도표 3〉

(윤광웅 도표2-Land-2쪽)
① 통합군제냐 합동군제냐 하는 군 상부구조 모형에 관한 논의는 더 이상 논할 필요가 없다. 왜냐하면 군 작전 효율성을 위한 통합은 법적으로 완벽하게 이루어져 있기 때문이다. 만일 군정 군령기능을 군 최고 조직인 합동참모부 수준에서 통합하려면 민 군 관계를 포함한 문민통제 원칙에서 광범위한 검토를 해야 한다.
② 군 통수권자(대통령) 및 국방장관에 대한 합참의장과 각군총장의 보좌 및 보조 역할을 규정하고 이들간의 관계를 현재보다 더욱 밀접하도록 제도화한다.
③ 군정과 군령기능을 각군본부 수준에서 통합한다. 단, 조직법 개정에 시간이 걸리면, 임시 보완책으로 합동참모회의를 통해 군정 군령기능이 동시 참여토록 현 규정을 보완한다.
④ 합참의장의 권한을 좀 더 강화하고, 군간 경쟁과 모군사상을 최대한 통제할 수 있도록 합동참모본부의 편성과 보직을 개선시킨다.
⑤ 각군본부의 위치를 국방부 및 합참과 동일지역 내 위치토록 조정하고 군정 군령기능 통합시 지휘계선을 단축한다.
⑥ 문민요건을 강화하고 국방부 본부내 현역 보직을 최대한 감소시킨다.

Ⅳ. 결 론
향후 국방조직 발전 방향을 제시하기 위하여 10년전 개정된 국군조직법을 중심으로 818계획 추진시의 과정과 문제점을 관찰하고 이에 대한 대안을 현 시점에서 함축적으로 제시하였다.
국군조직은 그 성격상 방대하고 복잡하여 어느 부분만을 개선할시 상하 수평으로 영향을 미치게 된다. 따라서 본 논문에서는 국군조직의 상부구조 즉 문민인 대통령과 국방장관을 보좌 및 보조하는 합참의장과 각군총장 수준 이상의 조직 및 관리를 검토하였다.
그 이하 수준은 각군본부에서 발전시킬 수 있으며 마땅히 각군본부에서 연구 개선시켜야 할 분야이다.
과거의 경험에서 국군조직을 개선하는 절차는 개편의 목적과 범위 설정, 연구위원 구성, 연구, 토의 및 의견수렴, 절충과 대안제시 그리고 결심으로 이어지는 일련의 과정을 관리하는 것이었다.
여기에서 특별히 관심을 두어야 할 부분은 연구위원 구성으로, 어떤 배경과 능력을 가진 전문가들을 참여시키느냐이다. 818계획시 그 구성은 모두 군 내부 인사로 구성하였고 그래서 문민통제를 중심으로 한 정부, 의회 그리고 군 관계를 깊이있게 연구하지도 않았으며 또 할 수도 없었다. 따라서 향후 군상부 구조개선시는 연구위원 구성과 관리(소속)에 각별한 주의를 가져야 한다.
다음은 토의 및 의견수렴 과정으로 818계획시 현역 및 예비역 장성에 대한 통합군제의 선호도를 조사한 결과 육군은 거의 찬성인 반면, 해 공군은 거의 반대를 하였는데 이러한 현상은 조직개선이 성공했더라도 군 전체에 미치는 영향을 생각한다면 현명한 대안이 될 수 없었다.
향후 상부구조를 개선할 경우 육 해 공군 모두에서 어느 정도 균형에 가까운 찬반의견이 나올 수 있는 대안을 설정할 수 있도록 하는 것이 중요하다.
한편 한국군의 상부 군구조를 균형과 융통성을 포함한 수개의 대안을 제시하는데 있어 현실적인 제약이 있다는 사실이다. 첫째로 문화적 특성으로 인해 선진국 유형을 그대로 수용하기가 어렵다는 사실이다. 이제 정보화 세계화의 문화적 보편성을 갖추어 나가게 된다면 사정은 달라질 것이다.
두 번째로 육 해 공 3군의 고급 장교단 숫자가 너무나 차이가 많기 때문에 상부구조의 편성에 있어 균형을 유지하기가 어렵다는 점이다.
따라서 군구조 개선은 이러한 현실적 제약을 어떻게 극복하느냐의 문제로부터 이를 보완할 수 있는 지혜로운 방안을 모색하는데 최선을 다해야 할 것이다. 그렇지 못할 경우 상구구조의 개선은 여건상 그러한 시기가 도래할 때까지 해당사항을 유보하는 방안도 있다.
국방조직은 안보상황의 변화, 무기체계의 발달, 국가능력의 변화 등 시대의 성격에 따라 지속적으로 보완해 나가야 할 것이다. 이 보완의 결과는 효율적이고 경제적이며, 군의 사기에 긍정적이어야 한다. 그런 면에서 1967년의 캐나다군의 단일군 체제는 시행착오였으며, 1983년 영국 국방상 헤즐타인(Heseltine)이 육 해 공 3군체제 유지를 선언하면서 “대영제국의 육 해 공군은 국가를 위해 싸우기 보다 그 군의 명예를 위하여 싸운다”는 결론은 국방조직과 장병들의 관계를 인간적인 측면에서 관찰할 필요가 있음을 명시해 주고 있다. 군인도 인간이기에 양심적인 측면과 비양심적인 측면 모두를 간직한 인간의 본성을 국방조직과 연계하지 않을 수 없다는 것을 밝혀둔다.

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